Samenwerkingsverbanden: de belangrijkste punten op een rij

Joost Karels

Onderwijsadviseur bij Wij-leren.nl

Geplaatst op 9 mei 2019

Sinds de invoering van de Wet passend onderwijs in 2012 moeten alle scholen aangesloten zijn bij een samenwerkingsverband in de regio. Samenwerkingsverbanden (SWV’s) worden ingesteld voor het primair en het voortgezet onderwijs. In een SWV wordt samengewerkt met het speciaal onderwijs (so, sbo dan wel vso).

De besturen van de SWV’s staan onder toezicht van de Inspectie van het Onderwijs. Wat is belangrijk om te weten over SWV’s? Hieronder de belangrijkste punten op een rij.

Dit artikel is geschreven in samenwerking met Nellieke Oudijn

Bestuursstructuur

Over de structuur die het bestuur aanneemt, wordt beslist door de bevoegde gezagen van de verschillende scholen. Zo kunnen de verschillende scholen dus controle uitoefenen op het bestuur.

Wat betreft de rechtsvorm kan gekozen worden voor zowel een stichting als een vereniging. Bij een vereniging is de ledenvergadering eindverantwoordelijk, bij een stichting is dit niet het geval. Een stichting wordt vaak gekozen om efficiënt te kunnen werken, een vereniging als uiting van gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Waar het gaat om efficiënt werken, hangt uiteraard niet alles van de rechtsvorm af, het gaat vooral om de bevoegdheden die aan het bestuur worden toegekend ten opzichte van bevoegdheden van de achterban (de aangesloten schoolbesturen gezamenlijk).

Het is een wettelijke verplichting dat er een duidelijke scheiding is tussen het bestuur en toezicht. Mogelijke bestuursvormen zijn:

Bestuur-directiemodel: de directeur heeft gemandateerde bevoegdheden vanuit het bestuur en het bestuur is tevens toezichthouder.
Raad van Beheermodel: er is één orgaan waarbij sommigen algemeen bestuurders en anderen dagelijks bestuurders zijn. De ab’ers houden toezicht op de db’ers.
Raad van Toezichtmodel: model met gescheiden organen van een afvaardiging van aangesloten besturen of vertegenwoordigers van buiten op basis van kwaliteiten.
Algemene Ledenvergadering (ALV) met toezichthoudende rol (dit is uiteraard alleen mogelijk bij een vereniging).

Combinaties van bovenstaande opties zijn ook mogelijk.

Het bestuur van een SWV kan gevormd worden door afgevaardigden van het bevoegde gezag van de scholen die aangesloten zijn bij het SWV. Dat kan ingewikkeld zijn. De afgevaardigde van het bevoegd gezag behartigt de belangen van de eigen school, maar als bestuurder van SWV moet het collectieve belang van alle aangesloten scholen nagestreefd worden.

Een SWV doet er goed aan om duidelijk scheiding te maken tussen deze rollen.

"Het is een wettelijke verplichting dat er een duidelijke scheiding is tussen het bestuur en toezicht."

Takenpakket

SWV’s hebben verschillende wettelijke taken:

Vaststellen van een ondersteuningsplan;
Verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen voor de aangesloten scholen;
Beoordelen van een aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring voor het speciaal onderwijs en het afgeven daarvan;
Adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling, op verzoek van het bevoegd gezag van een school.

Ondersteuningsplan

Het vaststellen van een ondersteuningsplan is een van de belangrijkste taken van een SWV. Vaststelling van een plan moet minstens een keer per vier jaar gebeuren. Bij vaststelling van het plan wordt gekeken naar de schoolondersteuningsprofielen (SOP’s) van de aangesloten scholen in het SWV.

In het ondersteuningsplan staat onder meer welke zorg aan de leerlingen geboden wordt, op welke manier voorzieningen voor de scholen (boven- of binnenschools) vormgegeven worden en wat de procedure en criteria zijn voor plaatsing van leerlingen op het speciaal onderwijs. Een bovenschoolse voorziening wordt ook wel een orthopedagogisch-didactisch centrum (OPDC) genoemd.

Een OPDC is gebonden aan wettelijke regels. Een van de regels is dat leerlingen er maximaal een half jaar onderwijs kunnen volgen. In specifieke gevallen kan dit verlengd worden tot één jaar. Heeft een SWV een OPDC, dan moet dit in het ondersteuningsplan staan.

Het ondersteuningsplan wordt besproken in een op overeenstemming gericht overleg (oogo) met de gemeente. De gemeente bespreekt ook haar jeugdplannen met de SWV’s.

"Het vaststellen van een ondersteuningsplan is een van de belangrijkste taken van een SWV."

Financiën

Een ander belangrijk onderdeel van het ondersteuningsplan zijn de financiën. Met betrekking tot de financiën is opgenomen hoe de middelen verdeeld worden over de scholen, waar ze voor ingezet worden en waaraan ze besteed worden. Een en ander is ook terug te vinden in de meerjarenbegroting die een SWV op moet stellen.

De wet biedt veel vrijheid voor het besteden van de middelen. De belangrijkste grenzen zijn het eigen ondersteuningsplan en de meerjarenbegroting. De middelen worden voornamelijk verkregen door een lumpsum, oftewel een bepaald bedrag ineens.

Het SWV is dus vrij in het besteden van dit bedrag. Er gelden wel verplichte afdrachten voor leerlingen die geplaatst worden op het speciaal onderwijs of (in geval van voortgezet onderwijs) lwoo en praktijkonderwijs.

Bestuursorgaan of niet?

Een SWV is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor zover zij met openbaar gezag is bekleed. Het SWV maakt gebruik van haar publiekrechtelijke bevoegdheden als zij een eenzijdig besluit neemt over de rechtspositie van anderen. Een SWV is voor het overige een ‘gewone’ privaatrechtelijke rechtspersoon.

Een SWV heeft verschillende taken, waaronder het verlenen of afwijzen van een tlv. In een uitspraak op 28 juni 2017 boog de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich over de vraag of en wanneer een SWV een bestuursorgaan is. De Afdeling heeft toen geoordeeld dat een SWV alleen een bestuursorgaan is in het kader van de verlening of afwijzing van een tlv.

Dat betreft in de Wet op het primair onderwijs namelijk een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat. Dat betekent dat de bepalingen uit de Awb van toepassing zijn op het handelen van een SWV (lees: bestuur van het samenwerkingsverband), maar alleen in het kader van besluitvorming over een tlv.

Algemene wet bestuursrecht

Een overzicht van de belangrijkste bepalingen uit de Awb, die dus alleen van toepassing zijn bij de besluitvorming rondom tlv’s:

1. Inachtneming van algemene beginselen behoorlijk bestuur

Besluiten moeten genomen worden met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent dat besluiten zorgvuldig en met een belangenafweging genomen moeten worden, dat de besluiten goed gemotiveerd moeten worden en dat het SWV gelijke gevallen gelijk moet behandelen.

Bovendien is het vertrouwensbeginsel ook een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Dit houdt in dat gerechtvaardigde verwachtingen, die ontleend worden aan uitspraken van het SWV, zo mogelijk gehonoreerd moeten worden.

2. Bezwaar is mogelijk

Tegen een besluit is het instellen van bezwaar mogelijk. Er moet dus onder elk besluit – dat wil dus zeggen: onder de toelaatbaarheidsverklaringen – een bezwaarclausule staan. In een dergelijke clausule staat hoe bezwaar ingesteld kan worden tegen het besluit.

Gaat het om een beslissing die gemaakt wordt op het bezwaar, dan moet een clausule opgenomen worden over beroep tegen de beslissing bij de bestuursrechter.

3. Het bestuur is bevoegd

Het bestuur is bevoegd het besluit over de tlv te nemen. Het bestuur kan deze bevoegdheid ook mandateren aan iemand (bijvoorbeeld de directeur), via een mandaatbesluit, een mandaatregeling of een managementstatuut. Een eventueel besluit op bezwaar moet door iemand anders genomen worden. Dat kan alsnog het bestuur zelf zijn of een andere gemandateerde.

Toelaatbaarheidsverklaring

De volgende punten zijn bij de toelaatbaarheidsverklaring van belang.

1. De school vraagt het aan

De toelaatbaarheidsverklaring moet door de school aangevraagd worden. De school betrekt ouders bij de aanvraag, maar voor de aanvraag is instemming van de ouders niet vereist. De school kan in specifieke gevallen zonder toestemming van de ouders de tlv aanvragen. Staan de ouders niet achter de aanvraag, dan moet het SWV de ouders horen.

2. Twee onafhankelijke deskundigen

Bij het SWV moeten bovendien twee onafhankelijke deskundigen werkzaam zijn die een adviserende taak hebben. Deze deskundigen mogen niet aan de school verbonden zijn die de tlv aanvraagt. De deskundigen hoeven niet per se in dienst van het SWV te zijn.

De deskundigen geven beiden hun advies over de afgifte van de tlv. De eerste deskundige is orthopedagoog of psycholoog, de tweede deskundige een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts.

3. Ondertekening van advies is belangrijk

Het advies van de deskundigen wordt alleen of gezamenlijk opgesteld. Belangrijk hierin is de ondertekening van het advies!

4. SWV voert eigen beoordeling uit

Het SWV voert een eigen beoordeling uit van de aanvraag. Het SWV beoordeelt niet alleen de formaliteiten die de school in acht moest nemen, maar voert ook een inhoudelijke beoordeling uit.

"De school betrekt ouders bij de aanvraag, maar voor de aanvraag is instemming van de ouders niet vereist."

Ondersteuningsplanraad

Elk SWV heeft een Ondersteuningsplanraad (OPR). In de OPR zitten ouders en personeel en, in het voortgezet onderwijs, ook leerlingen. De leden van de OPR zijn afgevaardigden van de medezeggenschapsraden van de scholen die bij het SWV zijn aangesloten. De OPR heeft instemmingsrecht met betrekking tot het ondersteuningsplan en adviesrecht als het gaat om het benoemen of ontslaan van bestuurders van een SWV.

Medezeggenschapsraad

De Wet medezeggenschap op scholen (WMS) is ook van toepassing op SWV’s. Naast de OPR moet er nog een medezeggenschapsraad ingesteld worden, die bestaat uit ten minste 2 leden. Deze leden worden uit en door het personeel gekozen.

Onderwijsgeschillencommissies

Is bijvoorbeeld een ouder het niet eens met het besluit van het SWV om een tlv te verlenen, dan kan diegene bezwaar indienen bij het SWV. Op grond van artikel 7:13 Awb kan een adviescommissie voor het bezwaarschrift ingesteld worden.

SWV’s kunnen zelf een adviescommissie instellen, maar kunnen zich ook aansluiten bij de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring (LBT). Deze onafhankelijke commissie voert de hoorplicht uit en adviseert vervolgens het SWV. Hoewel het gaat om een advies, is het advies van de Commissie wel van zodanige aard, dat het bestuur van een SWV hier slechts uitgebreid gemotiveerd van af kan wijken.

Zijn er geschillen op het gebied van medezeggenschap, zoals over het advies- of instemmingsrecht, dan doet de Landelijke Commissie voor Geschillen WMS een bindende uitspraak.