Naar een IKC: hoe geef je de samenwerking juridisch vorm?

Joost Karels

Onderwijsadviseur bij Wij-leren.nl

Geplaatst op 17 februari 2020

Er is duidelijk sprake van een opmars van IKC’s (Integrale Kindcentra). In een IKC worden onderwijs en opvang geïntegreerd aangeboden aan kinderen in de leeftijd van 0-12 jaar. De wens om over te gaan tot het ontwikkelen van een IKC is meestal pedagogisch-didactisch onderbouwd. Door vroeg te investeren in het ontwikkelen van kinderen wordt kansenongelijkheid tegengegaan. Spelen en leren gaan in een IKC samen op en ook zorgt interprofessionele samenwerking voor kwaliteitsverbetering. Tegenover deze en andere voordelen staat echter de weerbarstige juridische werkelijkheid. Samenwerking tussen een onderwijsinstelling en een kinderdagopvangorganisatie is juridisch namelijk vooral erg ingewikkeld. Ingewikkeld, maar niet onmogelijk: in dit overzichtsartikel worden de mogelijkheden op een rij gezet.

Oorzaken voor moeizame integratie opvang en onderwijs

Om te beginnen is het zinvol om een aantal oorzaken te noemen die verklaren hoe het komt dat samenwerking tussen onderwijs en opvang ingewikkeld is:

Een school is een publieke instelling die door de overheid wordt bekostigd. Een kinderdagverblijf (KDV) of een buitenschoolse opvang (BSO) is echter afhankelijk van private middelen. Private en publieke geldstromen kunnen niet door elkaar gaan lopen.
Een stichting voor openbaar onderwijs mag uitsluitend openbaar onderwijs verzorgen en geen andere activiteiten ontplooien.
De plicht van de overheid om onderwijs te verzorgen is grondwettelijk vastgelegd, terwijl dit niet geldt voor welke vorm van opvang dan ook.
Onderwijs en opvang vallen momenteel onder verschillen ministeries.
Arbeidsvoorwaarden zijn in het onderwijs anders geregeld dan in de opvang en ook is er sprake van verschillende fiscale regelgeving.

De bovenstaande -lang niet uitputtende- opsomming verklaart voor een deel de complexiteit van het samenwerken. Anderzijds zijn veel onderwijsprofessionals het met elkaar eens dat deze regelgeving niet in de weg mag staan van samenwerking in het belang van optimale ontwikkeling van een kind.

Samenwerkingsmodellen:

Ondanks genoemde belemmeringen zoeken partijen elkaar steeds vaker op. Een veelgebruikte indeling om de samenwerking in kaart te brengen is de volgende:

Stand-alone: school en kinderopvang functioneren onafhankelijk. Alleen indien noodzakelijk vindt er contact plaats. Er is geen sprake van samenwerking, niet inhoudelijk, noch beleidsmatig, noch organisatorisch;
Face-tot-face: School en kinderopvang zoeken elkaar op als daar aanleiding voor is. Samenwerking is incidenteel. Overleg op bestuurlijk niveau is incidenteel en ad hoc;
Hand-in-hand: School en kinderopvang werken structureel samen, op alle niveaus;
All-in-one: School en kinderopvang zijn opgegaan in één organisatie met één team en één management. Pedagogisch medewerkers en leerkrachten werken samen op de werkvloer.

De samenwerking waar op dit moment veel sprake van is die van hand-in-hand. De variant van All-in-one vergt onder huidige wetgeving enorm veel inspanning of is in het geheel niet mogelijk.

Juridische mogelijkheden bij samenwerking

Bovenstaande indeling is niet juridisch van aard. In de onderstaande uitwerking worden verschillende juridische mogelijkheden geschetst, waarbij elke optie nog weer diverse varianten kent. Met onderstaande opsomming is geprobeerd om de al bestaande overzichten uit de literatuur gezamenlijk in kaart te brengen.

Optie 1. Samenwerkingsovereenkomst

De meest laagdrempelige vorm van samenwerking tussen een school en een kinderdagopvangorganisatie is die door middel van een samenwerkingsovereenkomst. De samenstelling van bestuur en Raad van Toezicht (RvT) van de onderwijsinstelling en die van de kinderopvangorganisatie worden niet op elkaar afgestemd. Er is ook geen sprake van een nieuwe rechtspersoon. Dit laatste kan als voordeel worden beschouwd. Het nadeel is echter dat de samenwerking oppervlakkig blijft en niet verder kan gaan dan in de overeenkomst is vastgelegd.

Optie 2. Personele unie

Een andere mogelijkheid is om samen te werken in de vorm van een personele unie. Binnen dit model blijven de beide organisaties gescheiden in twee verschillende juridische entiteiten. Alleen de aansturing gebeurd door één en dezelfde persoon of één en hetzelfde bestuur. In dit model wordt doorgaans ook de RvT van de opvangorganisatie en de school gevormd door dezelfde personen. De personele unie gaat in veel opzichten verder dan de samenwerkingsovereenkomst.

Optie 3. Zelfstandig rechtspersoon stuurt twee juridisch zelfstandige instellingen aan

Een veelgebruikte constructie is dat een zelfstandig rechtspersoon twee juridisch zelfstandige instellingen aanstuurt. Er wordt dus voorzien in de instandhouding van twee instellingen, namelijk één school en één kinderdagopvangorganisatie. Deze worden aangestuurd door een nieuw op te richten rechtspersoon, bijvoorbeeld een stichting. Uiterlijk lijkt dit op de personele unie, met dit verschil dat er wél een nieuwe rechtspersoon wordt opgericht. In het onderwijslandschap is niet altijd sprake van een eenduidig begrippenkader, maar bij deze vorm van samenwerking wordt wel gesproken van een holding, federatie of koepel.

Optie 4. De ene instelling is als rechtspersoon bestuurder van de andere instelling

Een mogelijkheid is verder dat de onderwijsinstelling als rechtspersoon bestuurder is van de kinderdagopvangorganisatie of andersom: de kinderdagopvangorganisatie is als rechtspersoon bestuurder van de onderwijsinstelling. De RvT van de besturende rechtspersoon houdt dan tevens toezicht op bestuursactiviteiten van beide instellingen.

Optie 5. Eén rechtspersoon voorziet in de intandhouding van twee instellingen

Dit model gaat verder dan optie 3 en 4 omdat er nu nog slechts sprake is van één juridische eenheid. In het openbaar onderwijs is dit model wettelijk niet mogelijk. In het bijzonder onderwijs stuit dit model op diverse bezwaren.

Uit het bovenstaande overzicht blijkt dat hoe nauwer partijen willen samenwerken, hoe meer ze tegen juridische grenzen aanlopen. Anderzijds zijn er inmiddels diverse IKC’s gerealiseerd die aantonen dat één van bovenstaande maatwerkoplossingen over het algemeen wel mogelijk is.

Ambities in het onderwijsveld

Al jarenlang worden er aanbevelingen gedaan om opvang en onderwijs juridisch beter op elkaar af te stemmen. Het succes van een IKC hangt voor een groot gedeelte af van faciliterende regelgeving. Op dit moment zijn instellingen die willen samenwerken nog aangewezen op de huidige juridische kaders, waarbij uiteindelijk geen enkele van de huidige juridische constructies echt het predicaat IKC verdient zoals dat er idealiter uit zou moeten zien.

Wat is nu nodig?

Een taskforce die begin 2017 de overheid adviseerde hoe de samenwerking tussen opvang en onderwijs kon worden verbeterd, voegde aan de eerder genoemde modellen van samenwerking de volgende toe: het Ontwikkel-en-leercentrum. In dit model is er niet alleen sprake van één organisatie (optie 5) maar ook van één dienst. Onderwijs en opvang zijn hierin niet meer van elkaar te onderscheiden. Eén rechtspersoon houdt één instelling in stand waar de kinderen de hele dag worden ondergebracht om te leren en te spelen. Juridisch is dit nog toekomstmuziek. Diverse wetswijzigingen vanuit de politiek zijn noodzakelijk om dit mogelijk te maken. Deze stip op de horizon helpt onderwijsprofessionals wel om samen in gesprek te gaan over de vraag wat we uiteindelijk samen willen bereiken.

Bibliografie

Astrid Bos, A. d. (2017). Tijd om door te pakken.
Gijs van Rozendaal, M. V. (2015). Kindcentra 2020, een realistisch perspectief. Hoofddorp: GDS Cross Media Group.
Hans Schwartz, M. B. (2018). Integrale Kindcentra, van visie naar uitvoeringspraktijk. Huizen: Pica.
Michiel van der Grinten, M. K. (2019). Samenwerking in beeld 2. Utrecht: Oberon.
Pol, S. t. (2013). Een IKC dat staat als een huis. Utrecht: APS.

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!