Artikel 23: balanceren tussen vrijheid en deugdelijkheid

Symen van der Zee

Lector Wetenschap en Techniek bij Saxion University of Applied Sciences

Geplaatst op 8 november 2021

Legio gebeurtenissen in ons land hebben de discussie over de vrijheid van onderwijs in de afgelopen jaren weer aangewakkerd en op scherp gesteld.

Denk aan de zogenoemde ‘anti-homo verklaringen’ van reformatorische scholen, de inhouden over seksualiteit in lesmateriaal van islamitische en christelijke scholen, de vermoedens van anti democratisch onderwijs op islamitische scholen, de kledingvoorschriften op reformatorische scholen en het gebrek aan sociale veiligheid op een orthodox-joodse school.

De incidenten roepen vragen op over de grenzen aan de vrijheid van onderwijs en de taak van de overheid om deze grenzen te stellen. Hoe vrij zijn scholen? In welke mate moet de overheid sturen, controleren en voorschrijvend zijn? En waarop precies?

In dit artikel worden deze vraagstukken aan de orde gesteld en worden enkele recente ontwikkelingen hieromtrent toegelicht. Maar eerst een korte uitleg over de kern van artikel 23, de vrijheid van onderwijs.

Wederzijdse begrenzing

De eerste regel van artikel 23 van de Grondwet luidt: ‘Het onderwijs is een voorwerp van aanhoudende zorg der regering.’ Artikel 23 is de uitkomst van de welbekende schoolstrijd, waarin eerst werd gestreden voor het mogen stichten van bijzondere scholen en er uiteindelijk werd gestreden voor de gelijke bekostiging ervan. In 1917 werd dit vastgelegd in artikel 192 van de Grondwet, wat na de herziening ervan in 1983 artikel 23 werd.

Artikel 23 regelt de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs, maar bepaalt ook dat de overheid de bevoegdheid heeft om deugdelijkheidseisen te stellen aan al het bekostigde onderwijs. In artikel 23 ligt aldus een visie besloten op de verhoudingen tussen overheid en onderwijs en hun wederzijdse begrenzing. Het gaat om een balans tussen de klassieke grondrechten en de sociale grondrechten, oftewel het recht om vrij te zijn van overheidsbemoeienis en het recht op overheidszorg. In regel 2 en 5 van artikel 23 zijn beide aspecten duidelijk herkenbaar:

“Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid…

De eisen van deugdelijkheid…met inachtneming van de vrijheid van richting.”

Het artikel maakt dus duidelijk dat de grondwetgever meent dat de vrijheid van onderwijs zowel tegenover als door de overheid gerealiseerd moet worden. Artikel 23 is daarmee een tussenmodel van scheiding van kerk en staat.

Drie vrijheden

De vrijheid van onderwijs bestaat uit drie onderdelen: vrijheid van stichting, vrijheid van richting en vrijheid van inrichting. Vrijheid van stichting houdt in dat het iedereen vrij staat een school te stichten. Echter, om voor bekostiging in aanmerking te komen moet een school wel een erkende richting hebben.

Boeddhistische scholen kunnen bijvoorbeeld niet bekostigd worden, omdat het geen erkende richting is (Onderwijsraad, 2010). Ook duurzaamheid is niet erkend als richting (Onderwijsraad, 2018). Humanisme daarentegen is enige tijd terug nog wel erkend als richting (Onderwijsraad, 2014).

Uiteindelijk bepaalt de minister van onderwijs of iets een richting is, maar wel altijd op grond van een advies van de Onderwijsraad. Al meermalen heeft de Raad aangegeven dat het lastig is om te bepalen wat wel en niet een richting is in de huidige maatschappij. Herhaaldelijk is dan ook gepleit voor (de terugkeer van) richtingsvrije planning. Het basisidee hiervan is simpel. Als er voldoende animo is voor een nieuwe school, wordt deze bekostigd door de overheid. De derde vrijheid gaat over de onderwijskundige, pedagogische en organisatorische inrichting van het onderwijs. Deze vrijheid is nodig om de richting in de praktijk waar te kunnen maken.

Onderwijseffectiviteit en vrijheid

Over de vrijheid van inrichting is behoorlijk wat discussie. En niet alleen omdat het kan leiden tot praktijken die op gespannen voet staan met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Kirschner (2019) tekent bijvoorbeeld bezwaar aan tegen de vrijheid van onderwijs, omdat het scholen de ruimte biedt om ineffectieve onderwijsaanpakken toe te passen. Het onderwijs zou evidence geïnformeerd moeten werken. Hoewel dit logisch klinkt, is het zo simpel niet.

Ten eerste is het de vraag wat de opbrengsten van onderwijs zijn. Natuurlijk zijn er kerndoelen, maar scholen kunnen ook eigen doelstellingen hebben. Deze doelen komen er doorgaans niet bij, maar zijn onderdeel van al het schoolse leren. Bijgevolg wordt er nooit alleen gerekend of taal geleerd, maar worden de kinderen tegelijkertijd ingeleid in een bepaalde manier van zijn.

Er wordt nooit alleen gerekend of taal geleerd, kinderen worden op school tegelijkertijd ingeleid in een bepaalde manier van zijn.

In effectonderzoek worden deze doelen niet meegenomen en daardoor zijn de uitkomsten ervan beperkt. Bovendien verschillen wetenschappers van mening over effectiviteitsonderzoek. Of en in welke mate hieraan waarde wordt gehecht, is afhankelijk van ideeën over hoe de werkelijkheid is (ontologie) en hoe kennis hierover vergaard kan worden (epistemologie). Omdat de opvattingen hierover verschillen, omdat er verschillende onderzoeksparadigma’s zijn, lopen meningen uiteen over de zeggingskracht van effectonderzoek (zie bijv. Biesta, 2007; Scheerens, 2021).

Tot slot is het onderzoek zelf niet eenduidig. Agirdag en Merry (2020) zijn in tegenstelling tot Kirschner (2019) bijvoorbeeld groot voorstander van de vrijheid van onderwijs, omdat effectonderzoek juist een verband laat zien tussen de pedagogische vrijheid en de leeropbrengsten in een land. Vrijheid van inrichting correleert met beter leren. En dus is de vrijheid van onderwijs wenselijk.

De minimale eisen

Om voorgenoemde en andere redenen erkent de grondwetgever dat bewezen effectiviteit niet hetzelfde is als kwaliteit. Omdat kwaliteit geen objectief en eenduidig gegeven is, laat de grondwetgever ruimte voor pluriformiteit. Toch en tegelijkertijd schrijft de overheid ook voor en stelt zij eisen aan de kwaliteit. Doelen worden bijvoorbeeld bepaald en (eind)toetsen zijn verplicht gesteld. Dit heeft een uniformerend effect en dat kan vervolgens weer wringen met de eigen kwaliteitsopvatting van scholen.

Als bijvoorbeeld nadruk wordt gelegd op taal en rekenen, zijn er scholen die vinden dat dit te cognitief, te intellectualistisch is. Hoe meer eisen de overheid stelt, hoe kleiner de onderwijsvrijheid. Wanneer de overheid echter geen eisen stelt, neemt deze haar zorgtaak niet serieus. En dus gaat het steeds om de vraag welke eisen minimaal gesteld moeten worden om de deugdelijkheid van het onderwijs te garanderen en tegelijkertijd de vrijheid zo groot mogelijk te houden. Omdat het gaat om een delicate balans en meningen hierover verschillen, speelt de discussie steeds weer op.

Meer ruimte voor nieuwe scholen

Naast de discussie over de vrijheid van onderwijs in relatie tot de eisen van deugdelijkheid, is er de afgelopen jaren discussie ontstaan over de koppeling tussen richting en bekostiging. Zoals aangegeven kunnen boeddhistische scholen of duurzame scholen niet worden gesticht, omdat ze niet worden erkend. Tegelijkertijd geeft de Onderwijsraad in haar adviezen aan dat het lastig is om vast te stellen wat een richting is binnen de huidige maatschappij.

In de wet ‘Meer ruimte voor nieuwe scholen’, die in juni 2021 in werking is getreden, wordt mede daarom richting losgelaten als bepalende factor voor de stichting van nieuwe scholen. In plaats daarvan is er een systeem waarin rechtstreeks bij de ouders naar de belangstelling voor een nieuwe school wordt gevraagd. Er is dus meer ruimte voor nieuwe scholen.

Tegelijkertijd, zo geeft de nieuwe wet aan, mag artikel 23 niet een vrijbrief zijn voor nieuwe scholen om kwalitatief slecht onderwijs te geven. Het vijfde en zesde lid van artikel 23 van de Grondwet verplicht de overheid om toe te zien op de kwaliteit van het onderwijs. Daarom wordt een kwaliteitstoets vooraf aan stichting proportioneel en gerechtvaardigd geacht. De eisen die onderdeel zijn van deze kwaliteitstoets dienen noodzakelijk, relevant, objectief en proportioneel te zijn. De deugdelijkheidseisen zijn daarom op het niveau van de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, die zodanig helder zijn dat de vrijheid van richting en inrichting gewaarborgd blijven.

Vrije invulling van de burgerschapsopdracht

Het hiervoor genoemde aspect over de deugdelijkheidseisen is interessant in het licht van de discussies over onderwijspraktijken die op gespannen voet staan met democratische basiswaarden. De afgelopen jaren is meermalen zorg ontstaan over de vermeende overdracht van anti democratische denkbeelden op enkele Islamitische scholen.

Minister Slob greep bijvoorbeeld in bij het Cornelis Haga Lyceum in Amsterdam en staakte de financiering van de school. Deze ingreep was ingegeven door de vermeende tekortkomingen bij burgerschapslessen. Volgens de rechtbank was er echter onvoldoende reden voor het staken van de financiering. Scholen, zo werd gesteld, hebben een grote mate van vrijheid bij het invullen van de burgerschapsopdracht. Eerder werd een vergelijkbaar vonnis geveld.

In 2011 besloot de toenmalige minister van onderwijs om de bekostiging van een Amsterdamse Islamitische basisschool stop te zetten, omdat er onvoldoende aandacht zou zijn voor actief burgerschap en sociale integratie. Dat was onterecht, oordeelde de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: de wet laat scholen op dit punt een grote vrijheid. De sanctie zou enkel rechtmatig zijn, als er geen aandacht zou zijn geweest voor burgerschap en sociale integratie. Dat was niet het geval.

Verduidelijking van de burgerschapsopdracht

De uitkomsten van de rechtszaken hebben geleid tot tegengestelde reacties. De eerste reactie is dat dit onderwijs voldoet aan de wettelijke vereisten en dus deugdelijk is. De tweede reactie keert de redenering om: als dit type onderwijs aan de wettelijke eisen voldoet, dan deugt de wet niet. Deze laatste interpretatie lijkt de heersende opinie te zijn geworden, want naast de wet ‘Meer ruimte voor nieuwe scholen’ is sinds augustus 2021 een andere wet in werking getreden: ‘Wet verduidelijking burgerschapsopdracht’. Deze wet geeft scholen de volgende opdracht:

Het onderwijs bevordert actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze, waarbij het onderwijs zich in ieder geval kenbaar richt op:
a. Het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens; en
b. Het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de Nederlandse democratische samenleving.
Het bevoegd gezag draagt zorg voor een cultuur waarin alle bij het aanbieden van onderwijs betrokken personen in hun uitingen handelen in overeenstemming met de waarden, bedoeld in onderdeel a, en creëert een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met omgang met deze waarden.

Democratische rechtsstaat als fundament

De burgerschapsopdracht is dus fors aangescherpt en deze aanscherping is wettelijk verankerd. Deze deugdelijkheidseis maakt ook deel uit van de nieuwe kwaliteitstoets die vooraf aan het stichten van een school wordt uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs.

Een nieuwe school hoeft dus niet meer aantoonbaar een erkende richting te hebben, maar moet nu wel (ook) bij aanvraag een beschrijving aanleveren van de wijze waarop het burgerschapsonderwijs door de nieuwe school vormgegeven zal worden. Het onderwijsaanbod van de school moet bijdragen aan de democratische rechtsstaat en alle handelingen en uitingen van betrokken bij het onderwijs dienen in overeenstemming te zijn met de basiswaarden van de rechtsstaat.

De overheid kan door de nieuwe wetten strenger toezien op de invulling van de burgerschapsopdracht op scholen en heeft meer middelen om in te grijpen waar dit noodzakelijk wordt geacht. En doordat burgerschap als eis is opgenomen in de kwaliteitstoets die vooraf aan stichting plaatsvindt, kan de overheid vooraf al kijken of de plannen van de school passen bij de waarden van de democratische rechtsstaat en samenleving. Indien dit niet het geval is, kan stichting van een nieuwe school tegen worden gehouden.

Tot besluit

De nieuwe wetten illustreren de dynamiek die het gevolg is van het spanningsveld dat vervat zit in artikel 23 van de Grondwet. Het gaat om de balans tussen vrijheid geven en het stellen van eisen aan de deugdelijkheid.

Door de aanscherping van de burgerschapsopdracht wordt de democratische rechtsstaat nu sterker als kader gekozen om grenzen te stellen aan de vrijheid van onderwijs. Dat is ook wat de Onderwijsraad (2021) in het meest recent gepubliceerde advies over artikel 23 bepleit.

Pluriformiteit, zo stelt de Raad, kan alleen bestaan met een normatief kader. Het is nodig om meer de ‘common ground’ te benadrukken in het onderwijs en deze helder te definiëren. De overheid moet ook scherper toezien dat scholen zich houden aan de wetgeving en beter handhaven, bijvoorbeeld als scholen discrimineren of antidemocratisch gedachtegoed overdragen.

Dus naast poortwachter wenst de Raad de Inspectie ook de rol van strenge controleur toe. Of het advies van de Raad wordt overgenomen is afwachten. Er zal in ieder geval, zoals bij iedere ontwikkeling ten aanzien van de vrijheid van onderwijs, de nodige discussie over zijn.