Governance en onderwijsopbrengsten: hoe die te verbinden? -1-

Harm Klifman

Senior adviseur bij Van Beekveld en Terpstra

Geplaatst op 1 juni 2014

Dit artikel is geschreven samen met Martine Fuite

Sturen, beheersen, toezicht houden, verantwoording afleggen: het zijn de vier kernthema’s van elke theorie over governance, van goed onderwijsbestuur. En geen van de vier kan het stellen zonder twee cruciale instrumenten: adequate informatie en de juiste interventiemogelijkheden. Dáárover gaat een korte serie van twee artikelen. In deze artikelen richten we ons op drie belangrijke actoren in het primair onderwijs: de directeur, de bestuurder en de (interne) toezichthouder. Elk van hen draagt op een eigen wijze verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit. In deze serie zullen we aan de hand van een praktijkonderzoek veel praktische informatie geven over de manier waarop deze drie actoren hun rol adequaat kunnen vervullen.

Rollen en handelingen

Wie een rol vervult in het management en bestuur van het onderwijs verricht binnen die rol allerlei handelingen. Voor onderwijskwaliteit maar ook voor veel andere onderwerpen geldt dat het altijd zal gaan om: informatie vergaren en beïnvloeden, interveniëren.

Bij informatie gaat het om de kennis die een verantwoordelijke functie nodig heeft om die functie goed, dat wil zeggen: passend bij de functie, uit te kunnen voeren. Interventiemogelijkheden zijn die mogelijkheden die de functie ter beschikking staan om invloed uit te oefenen. Men kan in dat laatste geval ook denken aan handelingsrepertoire.

In ons onderzoek hebben we per functie gezocht naar die informatie die wezenlijk en relevant is voor juist die functie om bij te kunnen dragen aan het creëren van hoge onderwijsopbrengsten. En we hebben gezocht naar de voor die functie passende mogelijkheden om invloed uit te oefenen.

Voordat we hier nader op ingaan staan we eerst stil bij de meer algemene dimensies van ‘informatie’ in het verkeer tussen de verschillende functies.

Informatievergaring door een directeur, door een bestuurder of door een interne toezichthouder gebeurt in de regel over een brede stroom van onderwerpen en vaak met een gerichte focus. Zo zal de bestuurder een beeld willen hebben van de wijze waarop de directeur omgaat met het budget van de school, met de inzet van het personeel, met de wensen en verwachtingen van ouders, met de huisvesting, noem maar op. Zo zal de toezichthouder een beeld willen hebben van het strategisch vermogen van de bestuurder, van diens competenties betreffende de bedrijfsvoering, van diens oog van de vele belanghebbenden bij de scholen, bij de wijze waarop de scholen gevolg geven aan de maatschappelijke behoeften, en zo voorts. Op al deze terreinen zal de toezichthouder eisen stellen aan de informatie die de bestuurder hem verschaft, mede gebruikmakend van de eerder genoemde criteria.

In ons onderzoek hebben we ons beperkt tot die informatie en die interventies die voor en binnen de verschillende functies een rol spelen als het gaat om onderwijsopbrengsten, maar het is haast zonder aarzeling dat we stellen dat veel van het besprokene rechtstreeks van toepassing is op het bredere begrip onderwijskwaliteit. We hebben daarbij de trits informatievergaring – beoordeling – interventie naar twee kanten toe uitgebreid. Aan de voorkant hebben we ‘het uitspreken van verwachtingen’ toegevoegd. Aan de achterkant hebben we ‘flankerend beleid’ toegevoegd. Beiden bleken in het onderzoek van dusdanig belang bij het opbrengstgericht werken dat ook deze begrippen voor de verschillende functies zijn ingevuld. Aldus ontstond de volgende trits van vijf begrippen:

verwachtingen – informatie – duiding – interventie – flankerend beleid

Uitgesproken verwachtingen

Iedereen die vertrouwd is met het primair onderwijs kent één van de gulden regels van de zogenoemde ‘effectieve school’-beweging: het stellen en uitspreken van hoge verwachtingen door de leerkracht aan de leerling. In ons onderzoek hebben we hierbij aangesloten. We vroegen aan elk van de betrokken functies binnen de participerende onderwijsaanbieders om welke verwachtingen het dan gaat, kijkend naar de eigen rol in de organisatie en eigen functie in het gezamenlijk genereren van (hoge) onderwijsopbrengsten.

De directeur

Leidinggevenden kunnen niet volstaan met het tevoren formuleren van verwachtingen ten aanzien van hun teamleden en van zichzelf. Van hen wordt meer verwacht en verlangd, in overeenstemming met hun functie.
Zo hoort het bij de functie van directeur om helder te zijn over:
- de strategische en algemene doelen van de school;
- de operationele doelen gerelateerd aan strategische doelen.

Wat de doelen van de school betreft: bij de directeur berust de verantwoordelijkheid om de doelen van de stichting door te vertalen in doelen op schoolniveau en wel op een zodanige wijze dat deze doelen passen bij de school, dus adaptief vertaald worden. Zo ontstaan strategische doelen op schoolniveau, doelen dus voor een langere periode die op hun beurt, eveneens door de directeur, tevoren worden omgezet in operationele doelen. Benchmarkgegevens, bijvoorbeeld tussen de scholen van dezelfde stichting, kunnen hierbij behulpzaam zijn.

Van directeuren wordt verwacht, allereerst door henzelf, dat ze naar hun teamleden in staat zijn om een helder verschil te maken tussen meetbare leerling-resultaten en vormingsdoelen. Ook zijn zij in staat om de operationele doelen te formuleren los van CITO-doelen.

De bestuurder

Doet een bestuurder andere dingen vooraf dan de leerkracht of de directeur? Ja en neen.
Nee, als we zien dat ook bestuurders weten dat het uitspreken van hoge verwachtingen mensen tot grotere prestaties brengt. Ze maken dus graag gebruik van dit ‘middel’. Maar ze doen ook andere dingen vooraf zoals:

- heldere kengetallen formuleren;
- de verlangde basiskwaliteit (harde en zachte kanten) formuleren (norm stellen);
- dit ook expliciet doen naar een directeur;
- op de zeepkist gaan staan waardoor je als bestuurder zichtbaar bent, niet om jezelf….
- …..maar om steeds je boodschap te herhalen, dat wil zeggen: de missie en visie van de stichting en wel in een of twee oneliners zodat iedereen begrijpt wat je bedoelt. Bestuurders hoeven niet te aarzelen om elke kans te pakken die zich leent voor het uitspreken van een persoonlijke verwachting of inspirerend statement;
- streefdoelen, zoals geformuleerd in het strategisch beleidsplan, leveren de basis voor de planvorming door de scholen.

De toezichthouder

Voegt de toezichthouder nog iets toe aan het bovenstaande palet van uitgesproken verwachtingen? En zo ja, zijn die te typeren als specifiek? We kunnen deze vraag inderdaad bevestigend beantwoorden: de verwachtingen van de toezichthouders zijn duidelijk geënt op hun rol vanuit goed bestuur. Zij hechten er vanuit hun verantwoordelijkheid aan dat:

- tevoren duidelijkheid bestaat over de verlangde basiskwaliteit (norm stellen);
- tevoren duidelijke eisen zijn gesteld aan de rapportages waarin daarover verslag wordt gedaan;
- steeds het gesprek gaande blijft over de vraag ‘wat heeft de samenleving nodig en mag terecht van ons worden gevraagd?’

Hoe kom je te weten wat je weten wilt? Over Informatie vergaren

We zijn toe aan een belangrijke stap in de combinatie van goed bestuur en verantwoordelijkheid voor onderwijsopbrengsten. We gaan in op twee belangrijke vragen. De eerste vraag is: wat heb je vanuit je functie nodig om te weten ‘of het goed zit’?

De aanduiding ‘of het goed zit’ behoeft natuurlijk serieuze invulling maar is op deze plaats even voldoende om het verschil aan te geven met de tweede vraag: uit welke informatiebronnen kan ik daarbij putten? We zullen zien dat elk van de aangegeven functies in de verticale kolom van een onderwijsorganisatie een eigen informatiebehoefte heeft, die ook zelf definieert en er zelf in voorziet.

De directeur

De interne begeleider is een belangrijke informant van de directeur om te weten ‘of het goed zit met de onderwijsopbrengsten’. Maar de IB’er is niet de enige en niet de eerste, want in principe is de leerkracht de eerste informant van de directeur. Met hem of haar wordt het POP-gesprek of resultaatgesprek gevoerd en dat is dé gelegenheid om afspraken te maken voor het komende jaar. En om tijdens de voortgangsgesprekken vinger aan de pols te houden als het gaat om de realisering van die afspraken. Uiteraard kunnen deze afspraken over een veelheid van onderwerpen gaan die de professionele ontwikkeling van de leerkracht bevorderen - maar ook afspraken over opbrengsten of leerresultaten van leerlingen kunnen hier onderdeel van zijn. We zouden zelfs niet weten waarom niet.

Voorts krijgt de directeur een beeld van het onderwijs:

vanuit het leerlingvolgsysteem: onder andere resultaten, trendanalyses en dwarsdoorsneden;
door klassenbezoeken af te leggen en daar te observeren;
door deel te nemen aan de zorggesprekken of daarover geïnformeerd te worden;
via externe audits, waaronder het oordeel van de inspectie;
uit CITO-rapportages op entreetoets en eindtoets;
uit tevredenheidonderzoeken onder ouders, leerlingen, personeel, management;
door participatie in projecten als collegiale visitatie.

Aan de directeur staat dus een reeks van informatiebronnen ter beschikking (en elke directeur zal het bovenstaande rijtje met een of enkele andere bronnen uit de eigen ervaring kunnen aanvullen).
Voor een deel vergaart de directeur de informatie uit eigen waarneming en gegevensvergaring, voor een ander deel ontvangt hij informatie uit feedback van derden, zoals de inspectie of uit periodieke onderzoeken.

De bestuurder

Professionele bestuurders (het college van bestuur) dragen een brede verantwoordelijkheid. Ze zijn eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs, maar ook voor de kwaliteit van de organisatie. Dat laatste is geen onbelangrijk detail – immers, bij de bestuurder berust de verantwoordelijkheid om goede condities te creëren voor optimale leerprocessen in de school, de scholen en dus voor alle leerlingen. Voor bestuurders heeft het criterium ‘of het goed zit’ een heel brede invulling. Gelet op hun verantwoordelijkheid tellen behalve de genoemde kwaliteit van het onderwijs en kwaliteit van de organisatie nog andere zaken zoals: het maatschappelijk belang, uitgedrukt in hetgeen steeds vaker wordt aangeduid als ‘tevreden stakeholders’.

Professionele besturen komen via een veelheid van informatiebronnen aan hun gegevens. Het bijzondere daarvan is dat beide dimensies (informatie over de kwaliteit van het onderwijs en informatie over de kwaliteit van de organisatie) voor hen vaak hand in hand gaan. Iedere bestuurder doet actief aan informatievergaring en kiest daar vormen voor die ‘passen’ bij de organisatie en de omvang daarvan.

Hoe komt de bestuurder aan informatie?

Informatie uit stukken/systemen:

digitale monitor per school;
digitale monitor op stichtingsniveau (organisatieniveau);
managementrapportage van de directeur;
verslagen van het overleg IB’er – directeur;
inspectierapport van de individuele school.

Informatie uit gesprekken:

met de directeur over de managementrapportage;
het directeurenoverleg (collectief-) ondermeer over inspectiecontacten;
contacten met het vervolgonderwijs;
gesprek met de directeur over het inspectierapport.

Informatie uit persoonlijke waarneming:

vooraf afgesproken schoolbezoek;
optredens als Mystery Guest;
informele contacten (recepties, studiedagen);
spontaan schoolbezoek/klassenbezoek.

Bestuurders doen vaak dezelfde dingen: via de rapportages van de directeuren, vinger aan de pols houden. De schoolplannen van de afzonderlijke scholen dienen dan als ijkpunt. Naast de rapportages van de directeuren over de doelrealisering door de school, gebruiken ze informatie van derden zoals de inspectie of van onderzoeken zoals naar de tevredenheid van ouders. De inspectie geeft schoolgebonden beoordelingen maar de bestuurder van de kleine onderwijsorganisatie geeft aan, deze en meer algemene trends van de inspecteur ook in te brengen in het bovenschoolse directeurenberaad, opdat ieder weet heeft van de trends die de inspecteur signaleert.

Bestuurders baseren hun beeld over het reilen en zeilen van de school niet uitsluitend op de rapportages van de directeur of van externe toezichthouders (zoals de inspectie) maar maken ook gebruik van meer informele mogelijkheden om ‘de sfeer te proeven’ in een school. Ze geven aan dat deze (weliswaar subjectieve) beleving niettemin waardevol is en eigenlijk niet gemist kan worden in de brede informatievergaring door de bestuurder omdat de verkregen informatie iets zegt over de kwaliteit van de organisatie. De een loopt alle informele bijeenkomst af zoals studiedagen en recepties, de ander hult zich in St Nicolaastenue en laat zich graag uitnodigen om in die rol ‘te proeven’ hoe het klimaat in de school is. En weer een andere beschouwt het als een teken van de open cultuur dat een spontaan bezoek aan een klas niet op problemen of weerstand stuit.

Belangrijk is dat de bestuurder een formele, afstandelijke positie heeft ten opzicht van het primaire proces in de school zoals dat plaatsvindt onder verantwoordelijkheid van de directeur van de school – dit hoeft de professioneel bestuur er niet van te weerhouden om zich langs niet formele wegen een indruk te vormen, informatie te ontvangen, inzicht te krijgen.

De toezichthouder

Raden van toezicht staan in de regel op afstand van de onderwijspraktijk. In hun functie als interne toezichthouder houden zij toezicht op de bestuurder en op diens kwaliteiten als verantwoordelijke voor de stichting en de daaraan verbonden scholen. ‘Of het goed zit’ is vanuit het perspectief van de toezichthouder anders in te vullen dan vanuit het perspectief van de bestuurder, zoals we dat zojuist hierboven aangaven. De bestuurder beoordeelt of de scholen presteren naar hetgeen de samenleving daarvan mag verwachten – overigens met behoud van de eigen verantwoordelijkheid van de scholen zelf daarin.

De toezichthouder ziet er op toe of de bestuurder zich inderdaad richt op de realisering van deze doelstelling door goed beleid, door goed strategisch opereren, door goede bejegening van belanghebbenden enzovoorts, dan wel dat de bestuurder daarin onverantwoorde risico’s neemt door onzorgvuldig beleid, door roekeloos gedrag, door overdreven ambities of welk ander onheil dan ook. Anders gezegd, de interne toezichthouder staat de bestuurder met raad en daad terzijde en behoedt deze voor uitglijders.

De rapportages van de bestuurder, vervat in periodieke rapportages volgens vaste formats als het gaat om de verschillende domeinen van het bedrijf, vormen het hoofdingrediënt voor de oordeelsvorming van de toezichthouder. De bestuurder is een zeer belangrijke informant voor de toezichthouder, maar in veel organisaties niet de enige informant – er zijn ook andere ‘partijen’ beschikbaar. Anders gezegd, de bestuurder is in de richting van de raad van toezicht geen monopolist in informatie. De raden van toezicht zetten ook andere middelen in om zich een beeld te vormen over ‘de operatie’, zoals ze dat noemen. Een lijstje:

Informatie uit stukken/documenten:

rapportages bestuurder;
verslagen GMR;
verslagen directeurenberaad;
evaluatie en vooruitblik bestuurder.

Informatie uit gesprekken:

bilateraal overleg voorzitter raad van toezicht en voorzitter (college van) bestuur;
formeel overleg met de bestuurder;
gesprek GMR;
gesprek met directeurenberaad.

Informatie uit onderzoeken:

oudertevredenheidsonderzoeken;
personeelstevredenheidsonderzoeken;
leerlingtevredenheidsonderzoeken.

Informatie uit waarneming:

schoolbezoeken;
thematische bezoeken;
aanwezigheid bij representatieve gelegenheden;
internetsite inspectie.

Duiden: informatie interpreteren en beoordelen

We zijn toe aan de volgende stap in de rij verwachtingen uitspreken - informatie vergaren – informatie duiden – interveniëren - flankeren, en wel bij de derde stap: de verkregen informatie op de juiste wijze hanteren: interpreteren en beoordelen; we noemen het: duiden.

De directeur

Van de directeur mag zonder meer verwacht worden dat deze veel waarde hecht aan gegevens (data), dat hij of zij in staat is deze zelf te analyseren en te interpreteren en dat ook daadwerkelijk doet. Belangrijk hierbij is dat de geanalyseerde gegevens niet beperkt blijven tot de gegevens die uit de reguliere bronnen komen zoals de vaste toetsgegevens op schoolniveau en andere iteratief verschijnende kengetallen. Ook en juist afwijkende situaties zoals incidenten lenen zich voor evaluatie die dan andere, specifieke uitkomsten oplevert. Van de directeur mag worden verwacht dat die daar oog voor heeft en dat oog ook daadwerkelijk daarvoor inzet.

De directeur hanteert bij al deze handelingen een referentiekader voor de duiding van de gegevens:

het schoolplan;
het jaarplan;
de bijdrage van de school aan de collectieve ambities van de stichting.

De bestuurder

De activiteiten van de directeur keren in zekere zin terug op het niveau van de professioneel bestuurder. Ook die zal willen evalueren en beoordelen. Een enkele bestuurder breidt dit uit tot het ook zelf analyseren van de gegevens die ook op het niveau van de directeur worden geanalyseerd. Het lijkt een kwestie van organisatieomvang of dit ook gebeurt of niet. Doel hiervan: het analysevermogen van de directeur toetsen én om zelf meer nog dan door kennisnemen van, te weten wat de opbrengsten zijn en hoe die tot stand komen. Daarmee checkt de bestuurder de interpretatie van de directeur. Zijn conclusie is onderwerp van nader gesprek tussen deze beide functies.

Een bestuurder is permanent bezig met het duiden van informatie: van aangereikte informatie of van informatie die op eigen initiatief wordt vergaard, officieel of informeel, reguliere informatie of informatie over incidenten. Een goed bestuurder weet wanneer hij of zij moet interveniëren maar daaraan voorafgaand is er altijd de oordeelsvorming. Én de neiging om ‘on going’ invloed uit te oefenen.

Ook de bestuurder zet de verkregen informatie af tegen een referentie – deze is dezelfde als die van de directeur:

het schoolplan als referentiekader voor beleid voor vier jaar;
het jaarplan als referentie voor de doelrealisering van beleid voor één jaar;
de bijdrage van de school aan de collectieve ambities van de stichting.

De toezichthouder

De toezichthouder heeft verscheidene ‘toezichtstaken’ uit te voeren. Een gebruikelijke manier om deze toezichtstaken te ordenen is de volgende :

de continuïteit: met name kwaliteit van de bestuurders en de financiele controle en organisatie;
de beleidsvorming en beleidsuitvoering;
de signalering van en aanpassing aan relevante ontwikkelingen;
de naleving van wettelijke ge- en verboden.

Het eerste punt is hierbij voor ons de belangrijkste: de toezichthouder is er allereerst voor het toezicht op de bestuurder, of beter: voor het toezicht op de kwaliteit van het bestuurlijk handelen. Deze vormt de kern van de toezichtstaak die vervolgens toeziet op vier dimensies van bestuurlijk handelen te weten:

de strategievorming door de bestuurder;
de bedrijfsvoering door de bestuurder;
het beleidsvoerend vermogen van de bestuurder: de mate waarin deze in staat is beleidsprocessen te formuleren, te leiden en tot een goed einde te brengen;
het stakeholdermanagement van de bestuurder, of te wel: is de bestuurder in staat om goed om te gaan met de belangen van de vele partijen met wie hij of zij te maken heeft en weet de bestuurder al deze partijen in redelijke mate tevreden te houden?

De toezichthouder beoordeelt het werk van de bestuurder aan de hand van ‘van alles en nog wat’ en vooral aan de hand van diens rapportages: over de beleidsdoelstellingen, over zaken uit de bedrijfsvoering, over strategische kwesties, over incidenten en klachten, of moeilijke zaken en over professionele triomfen. Als het specifiek gaat om onderwijsopbrengsten, dan zullen die een rol spelen in elk van de drie typen rapportages. Zo vallen tevredenheidonderzoeken onder de perspectieven bedrijfsvoering en stakeholdermanagement, zo vallen de uitstroomgegevens onder bedrijfsvoering, zo vallen de documenten onder het beleidvoerend vermogen.

De toezichthouder zal de rapportages die de bestuurder aanlevert, primair bekijken tegen de achtergrond van de doelstellingen die de bestuurder aan zichzelf en aan de organisatie stelde. Deze doelstellingen bestaan als het specifiek gaat om opbrengsten, grofweg uit twee categorieën:

de wettelijke eisen inzake onderwijsopbrengsten, waarvoor het toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs kan dienen als de samenvatting;
de eigen stichtingsdoelstellingen. Deze doelstellingen kunnen gedefinieerd zijn in een up van de wettelijke eisen uit het toezichtkader van de inspectie maar kunnen ook eigen doelstellingen zijn.

Waar zitten de kloppende verwachtingen, waar zitten de afwijkingen? Natuurlijk is de toezichthouder geïnteresseerd in zowel ‘kloppende opbrengsten’ (conform de verwachtingen) als in de afwijkingen, maar hij zal zijn of haar oordeel dienaangaande opschorten tot na kennisneming van het commentaar van de bestuurder bij die afwijkingen. Want één ding is duidelijk: de toezichthouder stuurt niet op de afwijkingen maar op het vermogen van de bestuurder om met afwijkingen om te gaan.

Drie componenten voor de duiding van informatie door de toezichthouder:

op basis van systeemkennis;
op basis van consistente informatievoorziening bestuurder;
op basis van maatschappelijke kennis.

Tot zover de eerste van deze serie van twee artikelen waarin we de begrippen governance en opbrengsten met elkaar verbinden door voor drie belangrijke partijen aan te geven welke rol zijn kunnen vervullen. We omschreven die rol in een vijftal stappen en bespraken de eerste drie daarvan: vooraf verwachtingen uitspreken, informatie verzamelen, en informatie duiden. In de tweede aflevering zullen wij nader stilstaan bij de twee resterende stappen: interveniëren en flankeren.

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!