Wat is het effect van de bestuurlijke inrichting in het primair onderwijs op de kwaliteit van het bestuur en op de leeropbrengsten van leerlingen in brede zin?

Geplaatst op 16 maart 2021

Schoolbesturen hebben verschillende kenmerken. Besturen die over één school gaan, lijken zowel voor- als nadelen te hebben. Een keuze voor een specifiek bestuursmodel (functionele of organieke scheiding van bestuur en toezicht) is vermoedelijk van minder belang dan bezinning op een passende relatie tussen bestuur en intern toezicht. Onderwijsresultaten zijn beter op scholen met verbindende en ondersteunende besturen. Al met al laat het vrij schaarse onderzoek naar bestuurlijke inrichting van scholen lastig algemene uitspraken toe.

De wettelijke verantwoordelijkheid voor een school ligt bij het schoolbestuur. Vooral in het primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo) komen eenhoofdige besturen voor (waar de bevoegdheid ligt bij één persoon). Daarnaast gaat ruim vier op de tien van de besturen in po en vo over één school; zogenoemde eenpitters.
Naast bestuursgrootte is de scheiding tussen bestuur en toezicht een aspect van de bestuurlijke inrichting. Er zijn twee bestuursmodellen te onderscheiden, een functioneel en een organiek. Wanneer bestuurlijke en toezichthoudende taken binnen het bestuur zijn verdeeld, is sprake van een functionele scheiding van bestuur en toezicht. Is het toezicht buiten het bestuur georganiseerd, via bijvoorbeeld een Raad van Toezicht, dan is de scheiding van bestuur en toezicht organiek.

Effecten van bestuurlijke inrichting op bestuurlijke kwaliteit

Steeds meer schoolbesturen werken volgens de Code Goed Bestuur. Vooral eenpitters lijken moeite te hebben om daaraan te voldoen. Dat wil echter niet zeggen dat ze geen bestuurlijk vermogen hebben. Bij eenpitters is er een sterker onderling vertrouwen en een meer gedeelde visie tussen bestuurders en directie, dan bij meerpitters. Wellicht maakt een kleinere schaal het makkelijker om tot overeenstemming te komen. Daarnaast blijken de onderzochte eenpitters veelal een specifieke grondslag en/of een lange traditie te hebben.

Vergelijkend onderzoek naar bestuursmodellen in het onderwijs is niet voorhanden. De Inspectie van het Onderwijs heeft wel specifiek de functionele bestuursmodellen onderzocht. Ze concludeert dat uitvoerend bestuurders soms te weinig handelingsruimte hebben, dat interne toezichthouders soms onvoldoende onafhankelijk zijn en dat niet iedereen voldoende inzicht heeft in wettelijke kaders.
Vergelijkend onderzoek buiten het onderwijs naar functionele en organieke besturen levert gemengde resultaten op. Aspecten van het functionele bestuursmodel zijn meer betrokkenheid, minder rolscheiding, minder onafhankelijkheid en snellere informatie. Het organieke bestuursmodel kent een duidelijker rolonderscheid, meer afstand en mogelijk informatieachterstand. Het lijkt aan te bevelen om de voordelen van beide modellen te combineren en zo het bestuur te verbeteren. Nadenken over samenwerking, en een passende verhouding en relatie tussen bestuur en intern toezicht zijn belangrijker dan de keuze voor een specifiek model.

Effecten van de bestuurlijke inrichting op leeropbrengsten

Uit kwalitatieve studies valt op te maken wat werkt voor prestaties van leerlingen en wat niet. Zo lijken het sociaal kapitaal van het bestuur en het betrekken van anderen bij de bestuurlijke besluitvorming (indirect) bij te dragen aan de onderwijskwaliteit. Het betrekken van ouders en personeel bijvoorbeeld heeft een positief effect op de leerprestaties van leerlingen. Ook een focus op goed bestuur, kwaliteit, samenwerking en afstemming tussen bestuur en geledingen binnen de school dragen bij aan leeropbrengsten.

Er zijn veel richtlijnen en handreikingen beschikbaar, maar alle zeer beperkt onderbouwd met inzichten uit onderzoek. Besturen zullen zelf kritisch moeten nadenken over hoe ze willen besturen en met welke interventies ze de onderwijskwaliteit willen stimuleren. Ondersteunend zijn onder meer faciliteren van deskundigheidsbevordering, schoolleiders helpen bij onderwijsvraagstukken en extra mensen of middelen inzetten. Interveniëren door ingrijpen (bijvoorbeeld met sancties) lijkt het minst effectief, vooral omdat dit het onderling vertrouwen kan schaden.

Uitgebreide beantwoording

Opgesteld door: Niek van den Berg (kennismakelaar Kennisrotonde)
Vraagsteller: toezichthouder primair onderwijs

Vraag

Wat is het effect van de bestuurlijke inrichting in het primair onderwijs op de kwaliteit van het bestuur en op de leeropbrengsten van leerlingen in brede zin?

Kort antwoord

Het vrij schaarse onderzoek naar bestuurlijke inrichting van scholen belicht diverse aspecten van die inrichting en laat lastig algemene uitspraken toe. Zo lijken eenpitters zowel voor- als nadelen te hebben. Een keuze voor een specifiek bestuursmodel (one- of two-tier) is vermoedelijk van minder belang dan een goede bezinning op een passende relatie tussen bestuur en intern toezicht. Divers onderzoek laat zien dat betere onderwijsresultaten worden aangetroffen bij verbindende en ondersteunende besturen.

Toelichting antwoord

Bestuurlijke inrichting, bestuurlijke kwaliteit en leeropbrengsten omschreven

De wettelijke verantwoordelijkheid voor een school ligt bij het schoolbestuur. Met name in het primair en voortgezet onderwijs (po en vo) komen vrij veel eenhoofdige besturen voor (waar de bevoegdheid bij één persoon ligt). Ook gaat ruim 4 op de 10 van de besturen in po en vo over één school (eenpitters) (Honingh e.a., t.a.p.).
Naast de bestuursgrootte is de scheiding tussen bestuur en toezicht een ander aspect van de bestuurlijke inrichting. Bestuurlijke en toezichthoudende taken kunnen binnen het bestuur zijn verdeeld (functionele scheiding van bestuur en toezicht, ook wel aangeduid one-tier bestuursmodel) of het toezicht kan buiten het bestuur zijn georganiseerd via bijvoorbeeld een Raad van Toezicht (organieke scheiding van bestuur en toezicht, two-tier bestuursmodel). In het Nederlandse po zijn er allerlei varianten op beide modellen om bestuur en toezicht te scheiden en komt in totaal het two-tier model met 75% het meeste voor. Het Nederlandse vo kent vooral het two-tier model met een Raad van Toezicht (Oomens & Scholten, 2016).

Bestuurlijke kwaliteit kan begrepen worden als het voldoen aan wettelijke eisen en in het verlengde daarvan met name de Code Goed Bestuur, een document dat gaandeweg verder wordt ontwikkeld en besturen aanzet tot doordachte eigen keuzes in het bestuurlijk handelen ten aanzien van duurzame kwaliteitsverbetering van het onderwijs, financieel management, organisatieontwikkeling en HRM. Op basis van diverse bronnen stellen Hooge e.a. (2017, p.7, 13) dat het voor het bevorderen van de onderwijskwaliteit van belang is dat besturen doelen stellen gericht op het realiseren van die onderwijskwaliteit, verschillende sturingsinterventies combineren, en interne en externe actoren verbinden rond de doelen en rond de werkwijzen om die doelen te realiseren (alignment, zie ook Kennisrotonde, 2017).

Leeropbrengsten van leerlingen zijn een veel gebruikte indicator voor onderwijskwaliteit. In de meeste studies (ook in die naar de relatie met de bestuurlijke inrichting) worden die leeropbrengsten gemeten via cognitieve toetsen, vooral omdat de desbetreffende gegevens gemakkelijker te verzamelen zijn dan gegevens over andersoortige opbrengsten (Honingh e.a., 2017). Voor zover onderzoek dus iets zegt over de relatie tussen bestuurlijke inrichting en onderwijskwaliteit, betreft dit doorgaans leeropbrengsten in een smalle definitie (vergelijk ook Onderwijsraad, 2013, 2016).

Effecten van de bestuurlijke inrichting op de bestuurlijke kwaliteit

Hofman e.a. (2013) benoemen dat steeds meer schoolbesturen werken volgens de Code Goed Bestuur en dat op de desbetreffende scholen de leerprestaties ook beter zijn. Vooral eenpitters lijken veel moeite te hebben om aan de Code te voldoen. Dat wil echter niet per se zeggen dat ze in de praktijk geen bestuurlijk vermogen hebben. Zo blijkt uit het onderzoek van Hooge e.a. (2015) dat er bij eenpitters een sterker onderling vertrouwen en een meer gedeelde visie tussen bestuurders en directie zijn dan bij meerpitters. Dit zou zowel verklaard kunnen worden uit de schaal (bij een kleinere schaal kan het makkelijker zijn om tot overeenstemming te komen) als uit het gegeven dat de onderzochte eenpitters veelal een specifieke grondslag en/of een lange traditie hebben.

Vergelijkend onderzoek naar bestuursmodellen in het onderwijs is niet voorhanden. Honingh e.a. (2017) wijzen er op dat (internationale) verschillen in keuzes voor het one- dan wel two-tier-model de vergelijkbaarheid van onderzoek naar (effecten van de) bestuurlijke inrichting bemoeilijkt, omdat toezicht, bestuur en leiding niet goed onderscheiden kunnen worden. De Inspectie van het Onderwijs (2018) onderzocht specifiek de one-tier besturen en komt daarbij tot de conclusie dat uitvoerend bestuurders soms te weinig handelingsruimte hebben, dat interne toezichthouders soms onvoldoende onafhankelijk zijn en dat niet iedereen voldoende inzicht heeft in wettelijke kaders.

Calkoen (2011), Goodijk (2015) en Maassen (1999, 2002) benoemen op basis van vergelijkend onderzoek buiten het onderwijs voor- en nadelen van het one-tier model (bijvoorbeeld meer betrokkenheid, minder rolscheiding, minder onafhankelijkheid, snellere informatie) en het two-tier model (duidelijker rolonderscheid, meer afstand, mogelijk informatieachterstand). Ze bevelen aan om in de praktijk voordelen van beide modellen te combineren en zo het bestuur gaandeweg te verbeteren. Nadenken over een passende verhouding en relatie tussen bestuur en intern toezicht is belangrijker dan een keuze voor een specifiek model, zo stelt Goodijk (2005). Het is belangrijker hoe je samenwerkt (binnen welk model dan ook), dan te kiezen voor een model zonder te kijken naar de feitelijke samenwerking.

Effecten van de bestuurlijke inrichting op de leeropbrengsten

In hun systematische literatuurreview vonden Honingh e.a. (2017) 22 eerdere studies die empirische gegevens bevatten over zowel het bestuur als over onderwijskwaliteit.[1] De studies gaan overigens niet steeds (alleen) over de bestuurlijke inrichting (grootte, model), andere kenmerken komen nadrukkelijk (ook) aan bod.
Het blijken vooral kleinschalige kwalitatieve studies te zijn. Soms betreft het meer essayistische ervaringsverhalen en reflectie. Dergelijke rapportages zijn methodologisch beperkt, maar doen volgens genoemde auteurs wel recht aan de contextgebondenheid van wat werkt en niet werkt. Enkele in de genoemde review opgenomen studies hebben een steviger design en laten zien dat het sociaal kapitaal van het bestuur en het betrekken van anderen bij de bestuurlijke besluitvorming (indirect) bijdragen aan de onderwijskwaliteit. Bijvoorbeeld Hofman (1995) en Hofman e.a. (1999, 2002) laten op basis van multi-level analyse zien dat het betrekken van ouders en personeel bij het bestuur positief effect heeft op de leerprestaties van leerlingen.[2] Hofman e.a. (2013) laten op basis van omvangrijk onderzoek met meer meetmomenten zien dat een focus op goed bestuur, kwaliteit, samenwerking en afstemming tussen bestuur en geledingen binnen de school bijdraagt aan leeropbrengsten.

Diverse andere door Honingh e.a. (2017) besproken studies belichten andere aspecten van bestuurlijke inrichting en onderwijskwaliteit, maar al met al is de empirische basis over de relatie tussen beide beperkt. Opvallend is dat er wel veel richtlijnen en handreikingen beschikbaar zijn, maar dat die dus zeer beperkt zijn onderbouwd met inzichten uit onderzoek. Honingh e.a. (2017) pleiten er daarom voor dat besturen zelf kritisch nadenken over hoe ze willen besturen en bijdragen aan de onderwijskwaliteit, en dat ze in dat verband ervaringen met andere besturen uitwisselen. Hooge e.a. (2015) laten zien dat met name ondersteunende interventies van besturen belangrijk zijn voor de onderwijskwaliteit. Ondersteunend zijn bijvoorbeeld het faciliteren van deskundigheidsbevordering, schoolleiders helpen bij onderwijsvraagstukken, betrokkenheid tonen bij dat soort vraagstukken, en (extra) mensen of middelen inzetten om de onderwijskwaliteit te versterken. Interveniëren door ingrijpen (bijv. met sancties) lijkt het minst effectief, met name doordat dit het onderling vertrouwen kan schaden.

Geraadpleegde bronnen

Calkoen, W.J.L. (2011). The One-Tier Board in the Changing and Converging World of Corporate Governance: A comparative study of boards in the UK, the US and the Netherlands. (PhD thesis) Rotterdam: EUR.
Goodijk, R. (2015). Van afvinken naar aanspreekbaarheid. Over deugdelijke governance in de semipublieke sector (oratie). Amsterdam: VU.
Hofman, R.H. (1995). Contextual Influences on School Effectiveness: The Role of School Boards, School Effectiveness and School Improvement. School Effectiveness and School Improvement, 6(4), 308-331.
Hofman, R. H., Hofman, A.W., & Guldemond, H. (1999). Social and Cognitive Outcomes: A Comparison of Contexts of Learning. School Effectiveness and School Improvement, 10(2), 352-366.
Hofman, R.H., Leer, K.V., De Boom, J., & Hofman, W. (2012). NWO/Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs Educational Governance: Strategie ontwikkeling en effecten. Groningen: s.n.
Hofman, R. H., Steijn, B. & Hofman, W. (2013). Educational Governance: Strategie ontwikkeling en effecten (integratierapport). Groningen/Rotterdam: RUG/EUR.
Honingh, M., Ruiter, M., & Van Thiel, S., m.m.v. Van den Akker, H. (2017). Een internationale vergelijking van de relatie tussen onderwijsbestuur en de kwaliteit van onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs - Nederlands exceptionalisme? Nijmegen: Radboud University.
Honingh, M., Ruiter, M., & Van Thiel, S. (2020). Are school boards and educational quality related? Results of an international literature review. Educational Review, 72(2), 157-172.
Hooge, E.H., Janssen, S.K., Van Look, K., Moolenaar, N., & Sleegers, P. (2015). Bestuurlijk vermogen in het primair onderwijs. Mensen verbinden en inhoudelijk op een lijn krijgen om adequaat te sturen op onderwijskwaliteit. Tilburg: TIAS School for Business and Society, Tilburg University.
Inspectie van het Onderwijs (2018). Functionele scheiding van bestuur en toezicht in de praktijk Interne checks & balances bij een functionele scheiding van bestuur en intern toezicht in het funderend onderwijs. Den Haag: OCW/IvhO.
Kennisrotonde. (2017). Hoe kom je tot verticaal alignment in het onderwijs? (KR. 145). Den Haag: Kennisrotonde.
Maassen, G.F. (1999, 2002). An International Comparison of Corporate Governance Models A Study on the Formal Independence and Convergence of One-tier and Two-tier Corporate Boards of Directors in the United States of America, the United Kingdom and the Netherlands. (PhD thesis). Rotterdam: EUR.
Onderwijsraad (2013). Een smalle kijk op onderwijskwaliteit. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2016). De volle breedte van onderwijskwaliteit. Den Haag: Onderwijsraad.
Oomens, M., & Scholten, F. (2016). Monitor Goed bestuur primair onderwijs 2015. Utrecht: Oberon.
Van der Vegt, A.L., Middelbeek, L. & Suijkerbuijk, A. (2020). Duurzame kwaliteitscultuur in het onderwijs. Den Haag: Kennisrotonde.

[1] In een latere publicatie over hetzelfde onderzoek komen ze tot een nadere selectie van 16 studies (Honingh, Ruiter & Van Thiel (2020). De strekking van hun bevindingen is echter hetzelfde.

[2] Dergelijke aspecten komen ook aan de orde in de mini-review over duurzame kwaliteitscultuur (Van der Vegt e.a., 2020).

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!