Het regent onvoldoendes voor Burgerschap. Wat is er aan de hand en wat is eraan te doen?

Piet van der Ploeg

Lector bij Academica University of Applied Sciences

Geplaatst op 9 mei 2023

Van steeds meer schoolbesturen en schoolleiders in het PO en VO hoor ik dat ze een herstelopdracht Burgerschap kregen van de Onderwijsinspectie of dat initiatieven voor een nieuwe school afketsen op een onvoldoende voor Burgerschap. Sinds de wetswijziging in het najaar van 2021 gebeurt het om de haverklap.
Wat is er aan de hand en wat is ertegen te doen?

Op beide vragen heb ik een kort antwoord en een lang antwoord.
Het korte antwoord nu, het lange antwoord later.
Voor ingrediënten van het lange antwoord (en voor achtergronden van het korte antwoord nu) kunt u trouwens alvast terecht op: Kritisch op burgerschapsvorming (hyperlink brengt u naar een map met artikelen in pdf).

Van algemeen doel naar basisvaardigheden

Vroeger was burgerschap een algemeen doel van onderwijs überhaupt. De logica was helder: burgerschap is zeggenschap (zelfzeggenschap en medezeggenschap) en onderwijs bevordert zeggenschap –doordat onderwijs kennen en kunnen verrijkt en verfijnt, ál het kennen en kunnen, direct of indirect.

Sinds de jaren tachtig wordt burgerschap meer en meer begrepen als redzaamheid (zelfredzaamheid en samenredzaamheid).

De verschuiving van zeggenschap naar redzaamheid is een symptoom van neoliberalisering –vermoed ik. Begin 2000 werd deze burgerschapsopvatting leidend in het algemene burgerschapsbeleid van de kabinetten Balkenende. Dit beleid kreeg handen en voeten in onder meer de “burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs” die in 2006 wettelijk vastgelegd werd: scholen moesten voortaan werken aan actief burgerschap en sociale cohesie.

Scholen hadden daar niet om gevraagd; integendeel. Die klaagden destijds juist steen en been over de gewoonte om maatschappelijke problemen op het onderwijs af te wentelen. In 2004 had het Sociaal Cultureel Planbureau daar onderzoek naar gedaan. Het rapport “Grenzen aan de maatschappelijke opdracht van de school” bevestigde de zorg van het werkveld. Het onderwijs werd overvraagd en kwam niet aan zijn kerntaken toe. Geen wonder dat de burgerschapsopdracht niet meteen enthousiast ontvangen werd.

Ook los hiervan wist het werkveld niet goed hoe het ermee aan moest. De Onderwijs-inspectie schreef een toezichtkader dat houvast moest bieden. Het baseerde zich op een interpretatie van “actief burgerschap” en “sociale cohesie” die wel kwestieus was, maar op z’n minst zorgde voor oriëntatie. Het gevolg ligt voor de hand: burgerschap veranderde van algemeen doel van onderwijs überhaupt in een aantal specifieke doelen waarvoor afzonderlijke educatieve aandacht nodig is.

In 2006 was de burgerschapsopdracht wettelijk niet meer dan: scholen moeten hun best doen voor actief burgerschap en sociale cohesie. In 2021 kwam daar een uitgebreid artikel bij. De school moet werken aan:

(a) Het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens, en het handelen naar deze basiswaarden op school;

(b) het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving en;

(c) het bijbrengen van kennis over en respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden.”

Het is een aanscherping en tegelijk een aanvulling, waarschijnlijk omdat de maatschappelijke problemen waarop het burgerschapsbeleid en dus ook de burgerschapsopdracht aan scholen een antwoord moeten zijn, veranderen. Naast actieve participatie en sociale cohesie komen tolerantie en antidiscriminatie. De overheid heeft niet meer genoeg aan doe-het-samen-zelf-burgers. Deze redzame burgers moeten bovendien verdraagzaam zijn jegens elkaar: redzaam en verdraagzaam.

De nieuwe bewindslieden hebben er nog een schepje bovenop gedaan. Burgerschap behoort sinds begin 2022 net als Taal en Rekenen tot de “basisvaardigheden” in het funderend onderwijs.

Dit betekent niet alleen dat burgerschap extra gewicht gekregen heeft, maar ook dat een eerdere ontwikkeling zich versterkt doorzet. Burgerschap was al veranderd van algemeen doel van onderwijs überhaupt in een aantal specifieke doelen waarvoor afzonderlijke educatieve aandacht nodig is. Nu wordt het een samenstel specifieke vaardigheden die als zodanig geïnstrueerd, geoefend en getoetst kunnen en moeten worden.

Basiswaarden, leerdoelen en leerlijnen

Burgerschap als samenstel van vaardigheden. Veel scholen weten opnieuw niet wat ze ermee aan moeten. Het is dan ook geen wonder dat het onvoldoendes regent voor burgerschap. Van een aantal scholen mocht ik de relevante documenten inzien om er een beeld van te krijgen hoe de Onderwijsinspectie argumenteert bij een onvoldoende voor burgerschap. Representatief is het volgende:

“Geen concreet uitgewerkte leerdoelen voor de acht basiswaarden van de democratische rechtsstaat.”

“Geen doorgaande lijnen met betrekking tot de leerdoelen die voortkomen uit de basiswaarden van de democratische rechtstaat.”

Dat zulke rechtvaardigingen van de Onderwijsinspectie op onbegrip stuiten, snap ik goed.
In de eerste plaats: Welke acht basiswaarden?
In de tweede plaats: Hoezo leerdoelen en leerlijnen?
Welke acht basiswaarden?
In de wettekst over de burgerschapsopdracht staat inderdaad:

“Bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.”

Maar de wet zegt niks over welke waarden dat zijn. En ook niet dat het er acht zijn. De wet zegt wel: “zoals verankerd in de Grondwet en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens”. Maar deze verwijzing maakt het niet specifieker en maakt er ook geen acht van.
Dus nogmaals: Welke zijn het dan, die acht basiswaarden? En waar komen ze vandaan?
Uit documenten van de Onderwijsinspectie maak ik op dat zij die acht zelf bedacht heeft. In een presentatie van de Inspectie bestemd voor voorlichting aan scholen, staan ze vermeld:

Vrijheid van meningsuiting
Gelijkheidsbeginsel
Begrip
Verdraagzaamheid
Afwijzen van onverdraagzaamheid
Afwijzen van discriminatie
Autonomie
Verantwoordelijkheidsbesef

Het is een opmerkelijk rijtje. Het is een opmerkelijk willekeurig rijtje. Het had immers gemakkelijk een ánder rijtje kunnen zijn.

En het korter gekund. Of langer, ja. Het is bovendien een opmerkelijk rommelig rijtje. Het had niet alleen met minder overlap gekund, het had ook met minder ongelijk-ordelijkheid gekund. De “vrijheid van meningsuiting” en het “gelijkheidsbeginsel” zijn bijvoorbeeld klassieke grondrechten die de burgers beschermen tegen de overheid, terwijl “begrip” een kwestie is van persoonlijke kennis en openheid, “verdraagzaamheid” een combinatie is van geduld en openheid, “autonomie” samenvalt met zeggenschap (vroeger hét algemene doel van onderwijs), “verantwoordelijkheidsbesef” een zaak is van bezonnenheid, en “afwijzen” (van onverdraagzaamheid of discriminatie) een activiteit is of een gezindheid. Dat ze van ongelijke orde zijn (zes soorten in een reeks van acht) maakt het er niet overzichtelijker en overtuigender op en zeker niet werkbaarder. Afgezien van de vraag of het helpend en correct is ze alle acht als “waarden” aan te merken.

En dan zijn er nog andere problemen. Die brengen me bij de tweede vraag.
Hoezo leerdoelen en leerlijnen?
Het is een tikkeltje raar om bij deze acht waarden “concreet uitgewerkte leerdoelen” te verwachten. Om over “doorgaande leerlijnen” nog maar te zwijgen. Probeer het maar eens uit om die waarden in leerdoelen en leerlijnen te vertalen. Drie voorbeelden van moeilijkheden waarin ik verzeild raak als ik mijn best doe:

“Verdraagzaamheid” en “afwijzen van onverdraagzaamheid” is als paar een treffend voorbeeld van de tolerantie-paradox. Kennelijk moet de burger verdraagzaam zijn, behalve ten opzichte van de onverdraagzaamheid. Maar wat geldt als onverdraagzaamheid? Hierover zijn de inzichten en meningen en overtuigingen en gevoelens in onze samenleving sterk verdeeld, waarbij wat burger A onverdraagzaam noemt door burger B als aanvaardbaar, normaal of zelfs ideaal gezien wordt, terwijl dát A dat als onverdraagzaam ziet, voor B reden is om A onverdraagzaam te vinden enzovoort. Hiervan leerdoelen en vervolgens leerlijnen maken? Dan moeten we nader preciseren en concretiseren en begrenzen en knopen doorhakken. Zo ontkomen we niet specifiek waarderende bepalingen die onvermijdelijk zwaar omstreden zullen zijn en die daarom rechterlijk, moreel, politiek en pedagogisch niet zullen deugen –en trouwens ook in strijd zullen zijn met de waarde van verdraagzaamheid; ziedaar de paradox.

“Afwijzen van discriminatie” is net als “afwijzen van onverdraagzaamheid” een activiteit of gezindheid. Een leerdoel hiervoor wordt onvermijdelijk iets in de trant van: “de leerling doet A” en “de leerling vindt B”. Waarbij A en B nader gespecificeerd moeten worden, veel nader, omdat de termen “discriminatie” en “onverdraagzaamheid” bijzonder ambigu zijn. Zulke leerdoelen bewijzen dat burgerschapsonderwijs waarop de Onderwijsinspectie uit is, eigenlijk geen onderwijs is, maar training of conditionering. Het gedrag of de gezindheid of beide van de leerlingen wordt gevormd, in de letterlijke betekenis van: in een mal gepast. Voor funderend onderwijs is dit ongepast: het staat op gespannen voet met het algemene doel van onderwijs, de ontwikkeling van zeggenschap, met name de ontwikkeling van zelfzeggenschap.

“Autonomie” is in het rijtje van de Onderwijsinspectie één van de acht basiswaarden waaraan het funderend onderwijs moet werken in het kader van burgerschap. Autonomie is zeggenschap. Vroeger gold het als algemeen doel van onderwijs. Nu moet autonomie in een leerdoel vertaald worden, één leerdoel apart van andere leerdoelen, en moet er een leerlijn komen richting dit leerdoel, een afzonderlijke leerlijn. Dit is absurd. Tot eind twintigste eeuw sprak het vanzelf: burgerschap is zeggenschap (zelfzeggenschap en medezeggenschap) en onderwijs als geheel bevordert zeggenschap –doordat onderwijs kennen en kunnen verrijkt en verfijnt, ál het kennen en kunnen, direct of indirect; dus onderwijs überhaupt is burgerschapsvormend.

Mijn noodoplossing zou zijn om in antwoord op wat de Onderwijsinspectie eist én in de geest van wat voorheen normaal was, het gehele curriculum als “leerlijn” voor te stellen richting het “leerdoel” autonomie.

Maar ik heb al vernomen dat de scholen die zich op deze manier weren, van de Onderwijsinspectie nul op het rekest krijgen.

Wat te doen

Wat te doen bij een onvoldoende voor burgerschap of om een onvoldoende te voorkomen? In de huidige situatie zijn er twee mogelijkheden.

De eerste is pragmatisch, althans, op korte termijn. Geef de Onderwijsinspectie haar zin en laat iemand op kantoor een document opstellen met een matrix waarin alle acht basiswaarden genoemd worden en waarin elke waarde in aantal specifieke leerdoelen wordt vertaald, liefst in termen van meetbaar gedrag, waarin aansluitend per leerdoel een leerlijn wordt beschreven van leeractiviteiten vanaf groep 1 tot en met groep 8, liefst met referentieniveaus per jaar, en aangeduid wordt hoe regelmatig getoetst wordt en voortdurend gemonitord wordt of de vaardigheden en deelvaardigheden van alle leerlingen op peil zijn. Dat gaat vast lukken met een beetje fantasie en onderwijskundig inzicht en niet te veel scrupules.

Bezwaar aantekenen

De tweede is principieel. Teken bezwaar aan tegen de werkwijze van de Onderwijsinspectie. De wettelijke basis voor die werkwijze is kwestieus. Het ministerie en de politiek zouden hier wel wat alerter en strenger op mogen zijn. Kaart het aan, eventueel in verbinding met anderen. In het verlengde hiervan is er wel iets voor te zeggen om uit te zoeken of er geen juridische stappen mogelijk zijn. Schoolleiders, schoolbestuurders en leraren die belangstelling hebben hiervoor, kunnen bij mij terecht middels dit formulier.

Bronnen

Burgerschap wordt begrepen in termen van: (1) sociaal begrepen maatschappelijke participatie (vooral meeleven, meehelpen en meedoen); (2) harmonie-georiënteerde politieke participatie (tégen vrijblijvendheid én tegen conflict) en (3) gemeenschappelijke normen en waarden (niet op basis van gedeelde nood of etnische of godsdienstige identiteit). Deze ideologische oriëntatie is terug te zien in materialen van onder andere de Inspectie, SLO, CITO. Voor analyse zie Burgerschap als beleidsinstrument en Burgerschapsvorming anders.
Kerndeel van de betreffende wettekst: Wet basisonderwijs artikel 8.3 en Wet voortgezet onderwijs artikel 17. Voor kritische analyse zie: Wat er mis is met de nieuwe onderwijswet burgerschap.
Nog afgezien van het feit dat de grondrechten niet zo relevant lijken als de wetgever doet voorkomen. Grondrechten beschermen de burgers tegen de overheid en verplichten de overheid om voorzieningen te treffen ten behoeve van het maatschappelijk functioneren van de burger. Respect daarvoor bijbrengen … Waarom? Omdat elke leerling ambtenaar wordt of anderszins overheidsrepresentant?
Zie The ambiguity and the knowledge dimension of tolerance.
Zie voor deze problemen ook (wederom): Wat er mis is met de nieuwe onderwijswet burgerschap