Het ongemak van autonomie, onderwijsbeleid tussen vrijheid en verantwoording

Geplaatst op 1 juni 2016

Reviewstudie Bopo-onderzoek Educational governance

BOPO-onderzoek laat een opvallende discrepantie zien tussen de kwaliteitsopvattingen die worden gehanteerd door inspectie, beleidsmakers en schoolbesturen enerzijds en opvattingen van ouders en leerkrachten anderzijds. Die laatste twee actoren kijken naar meer subjectieve en ‘zachte’ factoren zoals sfeer, uitstraling en bejegening, terwijl er vanuit overheid en bestuur vooral wordt gestuurd op ‘harde’ en objectiveerbare criteria zoals gemiddelde Cito-scores. Dit nodigt uit tot nadenken over keuzes en opvattingen over de kwaliteit van onderwijs.

Aanbeveling 1

Denk na over de manier waarop autonomie van de sector ook daadwerkelijk kan en mag leiden tot verschillen in kwaliteitsopvattingen en onderwijsopbrengsten. Het zwaartepunt van het ‘educational governance’ arrangement lijkt te liggen in de driehoek schoolbesturen/schoolleiders – inspectie – ministerie. In het verlengde daarvan kunnen nog de PORaad en de lokale overheid genoemd worden. Ouders en leerkrachten zijn veel minder dominant aanwezig en dat is opvallend, aangezien juist dat actoren zijn die vanzelfsprekend passen bij een governance-arrangement. Een goed functionerend governance-arrangement vraagt om ‘checks and balances’ tussen actoren met een zekere gelijkwaardigheid.

Aanbeveling 2

In beleid en onderzoek dient aandacht te zijn voor de vraag hoe ouders en leerkrachten een belangrijkere positie kunnen krijgen, en hoe de overheid meer op afstand kan blijven. Hoewel de gehanteerde vorm van de ‘best fit’ benadering oog heeft voor de verschillende uitgangssituaties van scholen en besturen – er wordt onder andere onderscheid gemaakt tussen eenpitters en meerpitters en tussen scholen met en zonder een hoog leerlinggewicht – worden deze verschillende typen van scholen en bestuur langs dezelfde, door de overheid geformuleerde, kwaliteitsmaatstaf gelegd. Als autonomievergroting op lokaal en regionaal wordt gestimuleerd, is het bovendien een relevante vraag of dat vooral versterking van de rol van de lokale overheid veronderstelt.

Aanbeveling 3

Overheidsbeleid dient terdege rekening te houden met de grote variëteit in besturen en in scholen en er is veel meer kennis van lokale variëteit nodig. Wat is er nodig voor een goed functioneren van besturen en scholen? Internationale onderzoeksresultaten zijn op dit punt ambigu en laten vaak zien dat karakteristieken van het politiek-bestuurlijke systeem, het dominante beleidsdiscours, opvattingen over ‘good governance’ en vooronderstellingen inzake effectiviteit van interventies sterk verweven zijn. Er moet veel kritischer naar beleidstheorieën en opvattingen over effectiviteit van interventies worden gekeken. Veel beleid berust op correlaties in plaats van op overtuigend bewijs dat dit een bijdrage levert aan beter functionerende scholen. Veel van de onderzoeksuitkomsten laten (opnieuw) zien dat onderwijsopbrengsten in overwegende mate worden bepaald door de samenstelling van de leerlingpopulatie. Tegelijkertijd richt veel (BOPO-) onderzoek zich op organisatiekundige kenmerken van het governance-arrangement, terwijl de achterliggende keuzes en opvattingen over
de kwaliteit van onderwijs geen onderwerp van studie zijn. Het risico bestaat hierdoor dat het beleidsonderzoek de blinde vlekken van het onderwijsbeleid reproduceert en versterkt in plaats van analyseert en waar nodig ter discussie stelt.

Aanbeveling 4

Richt beleidsonderzoek zodanig in dat de assumpties die ten grondslag liggen aan het beleid worden onderzocht en dat er zicht komt op overtuigende verklaringen voor (internationale) verschillen in onderwijsopbrengsten.

Ter afsluiting

Onze bevindingen leiden, in combinatie met de reconstructie van de beleidstheorie, tot de meer algemene vraag of de notie van ‘educational governance’ niet vooral op een mythe berust. Als de kwaliteitsbepaling in handen is van de rijksoverheid, de kwaliteitszorg- en bewaking vooral een taak van schoolbesturen, PO-Raad en inspectie, en de rol van ouders en leerkrachten zeer beperkt is dan lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat er eerder sprake is van een klassiek ‘government’ repertoire. Immers, de idee achter governance is dat de overheid niet het monopolie op het bepalen van publieke waarden heeft, maar dat een breed amalgaam van politieke, publieke en private actoren dat vormgeven en bepalen door samenwerking, via ‘checks and balances’ en in meervoudigheid en variëteit. Het bovenstaande laat echter zien dat veel van de ‘inhoud’ van het onderwijsbeleid juist buiten het governance-arrangement tot stand komt en dat de relatie tussen de verschillende actoren allesbehalve gelijkwaardig is.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting

Beleidstheorie: het ongemak van autonomie 

Wat beleid beoogt te bereiken en hoe het dat beoogt te bereiken zijn onmisbare elementen in een goed begrip van de resultaten en effectiviteit van beleid. Deze reviewstudie van het beleidsonderzoek naar ‘educational governance’ in het primair onderwijs in de periode 2009-2012 neemt daarom ook de uitgangspunten van het beleid zelf in ogenschouw. Een beleidstheorie is het geheel van vooronderstellingen dat ten grondslag ligt aan beleid. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt naar normatieve assumpties over de wenselijkheid van bepaalde interventies (probleemdefinitie, vaststelling van beleidsdoelen en legitimatie van overheidsinterventie) en empirische assumpties over de oorzaak-gevolg relaties en de effectiviteit en efficiëntie van inzet van specifieke beleidsinstrumenten. Een dergelijke analyse van assumpties gaat niet per definitie over de wenselijkheid van bepaald beleid, maar biedt wel nuancering van irreële verwachtingen over de effecten van beleid, wijst op de mogelijke onbedoelde gevolgen van bepaalde beleidsinterventies, en laat zichzelf repeterende en onproductieve mechanismen in beleid zien. De beleidstheorie in het primair onderwijs kan als volgt worden samengevat.

  • De onderwijskwaliteit moet worden verbeterd en dat kan alleen langs de weg van indirecte sturing
  • Publieke middelen moeten deugdelijk worden besteed en beheerd en dat vraagt om controle via financieel toezicht en voorwaarden voor goed bestuur en om alternatieve vormen van financiering buiten de lumpsum
  • Er zijn ‘checks and balances’ nodig en dat vraagt om versterking van de positie van andere actoren dan de besturen en om de instelling van een fusietoets.

De normatieve beleidsassumpties geven de overheid een verantwoordelijkheid in het corrigeren van de als onwenselijk en onbedoeld beoordeelde gevolgen van de constitutionele bescherming van de onderwijsvrijheid en van het eigen beleid gericht op autonomievergroting van de sector. De empirische beleidsassumpties impliceren dat deze correctie kan plaatsvinden door een versterking van de verantwoordingsplicht van schoolbesturen richting de overheid en tegelijkertijd door interventies gericht op het goed functioneren van het governance arrangement. Het beeld dat oprijst, betreft een worsteling met de implicaties van onderwijsvrijheid en de autonomie van schoolbesturen. 
Het ‘ongemak’ is dat er zwaarwegende argumenten voor autonomie zijn, maar dat de overheid tegelijkertijd ambities en taken heeft die een insnoering van deze autonomie impliceren. Deze ambivalentie wordt gelegitimeerd in de koppeling van vrijheid aan verantwoordingsplicht, die de overheid in staat stelt om via een ‘bypass’ of ‘u-bocht’ alsnog invloed uit te oefenen. Het huidige onderwijsbeleid, dat kan worden gekenschetst aan de hand van deze spanning, roept hiermee tevens een aantal vragen op. Deze vragen impliceren niet onmiddellijk een kritiek, maar nodigen wel uit om het beleid van ‘educational governance’ zelf als onderdeel van probleemanalyse in het onderwijsdomein te zien. Drie vragen verdienen in dat perspectief overdenking:

  1. Vormt het overheidsbeleid een bypass van onderwijsvrijheid?
    De ontwikkeling naar een meer inhoudelijk onderwijsbeleid impliceert een verandering in de manier waarop de overheid haar constitutionele zorgplicht en daarmee ook de constitutionele onderwijsvrijheid opvat. Op een creatieve manier – via een gesloten systeem van normering, toezicht en sanctionering ten aanzien van onderwijsopbrengsten – wordt de vrijheid van scholen ingeperkt. Enerzijds is dit een reactie op geconstateerde tekorten in de basisvaardigheden van leerlingen en op toegenomen verwachtingen vanuit de samenleving ten aanzien van goed onderwijs. Anderzijds kan het beleid ook worden geïnterpreteerd als een bewuste tocht langs de randen van de grondwet.
  2. Leidt governance tot een vervanging van regeldruk door inspectiedruk?
    Hoewel risicogericht toezicht wordt gepresenteerd als een ‘lichtere’ vorm van toezicht, zijn er ook sterke argumenten om juist het tegenovergestelde te beweren. Immers, de introductie van lumpsumfinanciering heeft de rol van de overheid verplaatst van planner aan de voorkant naar toezichthouder aan de achterkant. De logische consequentie van deze vorm van educational governance is dat er meer controle op naleving moet plaatsvinden. Dit geschiedt weliswaar op basis van het principe ‘verdiend vertrouwen’, maar dat principe beoogt disciplinering. Immers, de prijs voor normafwijkend gedrag voor scholen wordt sterk verhoogd door de gerichte inzet van toezicht – zeker als daar een sanctionering bij onvoldoende verbetering aan wordt gekoppeld. Bovendien is een deel van de inspectielast ‘vervangen’ door de introductie van eindtermen, de verplichte eindtoets en het leerlingvolgsysteem (die ook toezicht ‘op afstand’ mogelijk maken).
  3. Is er sprake van een scheefgroei in het governance-arrangement?
    Twee belangrijke prikkels hebben ertoe geleid dat schoolbesturen een dominante positie hebben gekregen in het onderwijsveld. Ten eerste zijn dat de financiële voordelen die schaalvergroting biedt voor schoolbesturen. Ten tweede is dat het beleid van de overheid, dat gericht was op efficiencywinsten en professionalisering door middel van schaalvergroting. Tegelijkertijd draagt deze schaalvergroting mogelijkerwijs ook bij aan een scheefgroei in de verhouding in het governance-arrangement, waarin – idealiter – leerkrachten, schoolbesturen, schoolleiders en ouders elkaar in evenwicht houden. Nu probeert de overheid via aanvullend beleid deze gelijkwaardigheid te versterken door pogingen om ouders een sterkere positie te geven, en door het stellen van grenzen aan regionale monopolievorming van grote onderwijsinstituten. Dit resulteert in een tweeslachtigheid ten aanzien van schaalvergroting en de rol van schoolbesturen.

Beleidsaanbevelingen en suggesties voor onderzoek

BOPO-onderzoek laat een opvallende discrepantie zien tussen de kwaliteitsopvattingen die worden gehanteerd door inspectie, beleidsmakers en schoolbesturen enerzijds en opvattingen van ouders en leerkrachten anderzijds. Die laatste twee actoren kijken naar meer subjectieve en ‘zachte’ factoren zoals sfeer, uitstraling en bejegening, terwijl er vanuit overheid en bestuur vooral wordt gestuurd op ‘harde’ en objectiveerbare criteria zoals gemiddelde Cito-scores. Dit nodigt uit tot nadenken over keuzes en opvattingen over de kwaliteit van onderwijs.

Aanbeveling 1: Denk na over de manier waarop autonomie van de sector ook daadwerkelijk kan en mag leiden tot verschillen in kwaliteitsopvattingen en onderwijsopbrengsten.

Het zwaartepunt van het ‘educational governance’ arrangement lijkt te liggen in de driehoek schoolbesturen/schoolleiders – inspectie – ministerie. In het verlengde daarvan kunnen nog de PORaad en de lokale overheid genoemd worden. Ouders en leerkrachten zijn veel minder dominant aanwezig en dat is opvallend, aangezien juist dat actoren zijn die vanzelfsprekend passen bij een governance-arrangement. Een goed functionerend governance-arrangement vraagt om ‘checks and balances’ tussen actoren met een zekere gelijkwaardigheid. 

Aanbeveling 2: In beleid en onderzoek dient aandacht te zijn voor de vraag hoe ouders en leerkrachten een belangrijkere positie kunnen krijgen, en hoe de overheid meer op afstand kan blijven.

Hoewel de gehanteerde vorm van de ‘best fit’ benadering oog heeft voor de verschillende uitgangssituaties van scholen en besturen – er wordt onder andere onderscheid gemaakt tussen eenpitters en meerpitters en tussen scholen met en zonder een hoog leerlinggewicht – worden deze verschillende typen van scholen en bestuur langs dezelfde, door de overheid geformuleerde, kwaliteitsmaatstaf gelegd. Als autonomievergroting op lokaal en regionaal wordt gestimuleerd, is het bovendien een relevante vraag of dat vooral versterking van de rol van de lokale overheid veronderstelt.

Aanbeveling 3: Overheidsbeleid dient terdege rekening te houden met de grote variëteit in besturen en in scholen en er is veel meer kennis van lokale variëteit nodig.

Wat is er nodig voor een goed functioneren van besturen en scholen? Internationale onderzoeksresultaten zijn op dit punt ambigu en laten vaak zien dat karakteristieken van het politiek-bestuurlijke systeem, het dominante beleidsdiscours, opvattingen over ‘good governance’ en vooronderstellingen inzake effectiviteit van interventies sterk verweven zijn. Er moet veel kritischer naar beleidstheorieën en opvattingen over effectiviteit van interventies worden gekeken. Veel beleid berust op correlaties in plaats van op overtuigend bewijs dat dit een bijdrage levert aan beter functionerende scholen. Veel van de onderzoeksuitkomsten laten (opnieuw) zien dat onderwijsopbrengsten in overwegende mate worden bepaald door de samenstelling van de leerlingpopulatie. Tegelijkertijd richt veel (BOPO-) onderzoek zich op organisatiekundige kenmerken van het governance-arrangement, terwijl de achterliggende keuzes en opvattingen over de kwaliteit van onderwijs geen onderwerp van studie zijn. Het risico bestaat hierdoor dat het beleidsonderzoek de blinde vlekken van het onderwijsbeleid reproduceert en versterkt in plaats van analyseert en waar nodig ter discussie stelt.

Aanbeveling 4: Richt beleidsonderzoek zodanig in dat de assumpties die ten grondslag liggen aan het beleid worden onderzocht en dat er zicht komt op overtuigende verklaringen voor (internationale) verschillen in onderwijsopbrengsten. 

Ter afsluiting 

Onze bevindingen leiden, in combinatie met de reconstructie van de beleidstheorie, tot de meer algemene vraag of de notie van ‘educational governance’ niet vooral op een mythe berust. Als de kwaliteitsbepaling in handen is van de rijksoverheid, de kwaliteitszorg- en bewaking vooral een taak van schoolbesturen, PO-Raad en inspectie, en de rol van ouders en leerkrachten zeer beperkt is dan lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat er eerder sprake is van een klassiek ‘government’ repertoire. Immers, de idee achter governance is dat de overheid niet het monopolie op het bepalen van publieke waarden heeft, maar dat een breed amalgaam van politieke, publieke en private actoren dat vormgeven en bepalen door samenwerking, via ‘checks and balances’ en in meervoudigheid en variëteit. Het bovenstaande laat echter zien dat veel van de ‘inhoud’ van het onderwijsbeleid juist buiten het governance-arrangement tot stand komt en dat de relatie tussen de verschillende actoren allesbehalve gelijkwaardig is. 

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-11-001
Titel onderzoeksproject:  Reviewstudie Sectorontwikkeling en autonomievergroting / Educational governance
Looptijd:01-04-2012 tot 28-01-2014

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. R.H. Hofman Rijksuniversiteit Groningen r.h.hofman@rug.nl

Projectuitvoerder(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. R. Peters Rijksuniversiteit Groningen  
Prof. dr. P.H.A. Frissen Rijksuniversiteit Groningen  

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]











Gerelateerd

Ondernemerschapsvaardigheden in mbo-opleiding
Heeft aandacht voor ondernemerschapsvaardigheden in mbo-opleidingen resultaat?
Invloed kwartiertjesrooster op taakgerichtheid leerlingen
Wat is de invloed van het ‘kwartiertjesrooster’ op de taakgerichtheid van leerlingen?
Meerscholendirectie en de effecten hiervan
Effect van een meerscholendirectie: is iedereen tevreden?
Resultaatverplichting toetsen motiveert mbo studenten
Resultaatverplichting of deelnameverplichting? Wat werkt beter?
Tijdsbesteding aan onderwijsontwikkeling mbo
Onderwijsontwikkeling: hoeveel tijd kost het een mbo-docent?
Intrinsieke motivatie
Het motiveren van leerlingen met verschillende prestatieniveaus en achtergrondkenmerken
Sturen kwaliteit po
Ongemak van Autonomie: Sturen van onderwijskwaliteit in het primair onderwijs
Educational governance
Het ongemak van autonomie, onderwijsbeleid tussen vrijheid en verantwoording
Autonomie allochtone leerlingen
Autonomie, motivatie en prestatie van niet-westerse allochtone leerlingen
Kwaliteitsbeleid
Educational governance: strategie, ontwikkeling en effecten
Onderwijskwaliteit po 2009 2012
Onderwijskwaliteit in het basisonderwijs in de periode 2009-2012
Schoolgrootte
Effecten van schoolgrootte op de schoolorganisatie, de kwaliteit van het onderwijsproces en de leerprestaties
Functioneren besturen po
Functioneren van besturen in het primair onderwijs
Streven naar kwaliteit po
Het streven naar kwaliteit in scholen voor primair onderwijs
Gemeenten schoolbesturen
De rol van gemeenten en schoolbesturen bij VVE
Schrijf in voor de nieuwsbrief
[extra-breed-algemeen-kolom2]




Educational governance



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.