Strategisch omgaan met onderwijshuisvesting vanaf 2015

Myriam Lieskamp

auteur, onderwijsadviseur, senior strategisch beleidsmedewerker bij Myriam Lieskamp

Geplaatst op 8 oktober 2019

>> Strategisch omgaan met onderwijshuisvesting direct bestellen.

Myriam Lieskamp is hoofdredacteur van de boekenserie: samen leidinggeven aan de onderwijspraktijk. Het zijn interessante boeken over diverse onderwijskundige onderwerpen. In het boek 'Strategisch omgaan met onderwijshuisvesting vanaf 2015' schrijft Wim Lengkeek over de verantwoordelijkheid van schoolbesturen voor hun gebouwen en het beleid dat ze daarop voeren.

Verandering van de wet

De wetgeving met betrekking tot onderwijshuisvesting is veranderd per 1 januari 2015. Voor 1997 lag de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van de scholen geheel bij het Rijk. Vanaf 1997 is deze verantwoordelijkheid gedecentraliseerd naar gemeenten, inclusief de financiële middelen. Via het gemeentefonds ontvangen gemeenten een niet-geoormerkt bedrag voor onderwijshuisvesting.

Daarmee zijn gemeenten verantwoordelijk voor nieuwbouw, uitbreiding, aanpassing en buitenonderhoud, maar ook voor herstel van constructiefouten en herstel van schade. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk en krijgen middelen voor het binnenonderhoud. In het kader van autonomievergroting en deregulering zien we dat decentralisatie van dit soort verantwoordelijkheden stap voor stap verdergaat.

In 2005 zijn de verantwoordelijkheid en de middelen voor het buitenonderhoud en de aanpassing van het gebouw overgeheveld naar de besturen in het voortgezet onderwijs. Het primair onderwijs – zo bleek uit onderzoek – was hier toen nog niet aan toe. Inmiddels is het PO ook zo ver en zijn VO en PO in dit opzicht weer gelijk geschakeld per 1 januari 2015.

Vanaf dat moment ontvangen de schoolbesturen in het PO middelen voor het totale onderhoud en de aanpassing van de scholen.
De feiten met betrekking tot de overheveling, de bedragen die ermee gemoeid zijn, de overgangsregeling, en de vragen die er zijn rond de overheveling zijn beschreven in een brochure ‘wetswijziging buitenonderhoud’ van Ruimte-OK, het kenniscentrum met betrekking tot onderwijshuisvesting dat de voorlichtingscampagne rond de overheveling uitvoert. Zie www.overhevelingbuitenonderhoud.nl en klik op brochures.

Concrete stappen voor besturen

Uiteraard vraagt de wetswijziging van schoolbesturen dat ze hier goed op anticiperen:

Schoolbesturen moeten voor zichzelf goed in kaart brengen wat de financiële gevolgen zijn van de wetswijziging: de vergoeding komt via de lumpsum en wordt uitgekeerd per leerling.
Voor 2015 en 2016 zal dat neerkomen op om en nabij de € 75,- per leerling, daarna € 100,- per leerling (dit betreft alleen buitenonderhoud en aanpassing). De reden dat het bedrag eerst lager is, is de overgangsregeling die in mindering wordt gebracht op het totaal. Deze bestaat per gebouw uit een bedrag van € 23.000,-, en besturen komen hiervoor in aanmerking wanneer zij een MI-inkomst hebben van < € 750.000,- en gebouw(en) van 15 jaar of ouder. De regeling geldt ook voor schoolbesturen met een MI-inkomst > € 750.000,- waarvan 70 procent van de gebouwen ouder is dan 40 jaar, waarbij als peildatum 1 januari 2015 geldt en voor de gebouwen het oorspronkelijke bouwjaar wordt gehanteerd.
Zorgen voor een aangepast Meerjaren Onderhoudsplan. Besturen zijn hier vanaf 2015 nu zelf verantwoordelijk voor. Nog beter is te zorgen voor een Meerjaren Gebouwen Plan (zie boek).
Daarnaast speelt een aantal andere vragen op de achtergrond mee. Het gaat er hierbij vooral om tot goede afstemming met de gemeente te komen. Vandaar dat overleg met andere besturen en gemeenten over de wijze waarop de overdracht uitgevoerd wordt van belang is. Het gaat dan om vragen als: wat is er verder geregeld met betrekking tot nulmeting, investeringsverbod, achterstallig onderhoud, lopende aanvragen enzovoort.

Er kunnen ook specifieke situaties zijn:

Bijvoorbeeld als er sprake is van historische gebouwen. Ook dan moet er met de gemeente afgestemd worden. In de wet wordt er in elk geval geen rekening mee gehouden.
Gymzalen blijven van de gemeente en dus ook de verantwoordelijkheid voor het onderhoud blijft daar. Wanneer hier met besturen afspraken over zijn gemaakt, moeten die in het kader van de overheveling herzien worden.
Hetzelfde geldt voor scholen die in multifunctionele accommodaties (MFA’s) zitten en een afdracht betalen voor beheer en exploitatie. Op het punt van onderhoud moet dit herzien worden.
Een aantal zaken is wel in de wet geregeld, maar een aantal ook niet. Een voorbeeld daarvan is ‘renovatie’. Dit kan in de praktijk tot veel vragen leiden. Renovatie is niet omschreven in de wet, evenmin of de gemeente na 40 jaar weer moet zorgen voor een nieuw gebouw. Dat vraagt dus om goede afstemming met elkaar!

Ook verantwoordelijk voor aanpassing van het gebouw

De verantwoordelijkheid van besturen neemt toe, ook de zeggenschap over wat er in gebouwen geïnvesteerd gaat worden. Besturen worden vanaf 2015 zelf verantwoordelijk voor de aanpassing van hun schoolgebouwen. Dat betekent dat besturen hun gebouwen goed moeten kennen: welke kwaliteit hebben ze? Hoe duurzaam zijn de gebouwen? Wat is het energieverbruik? Zijn de gebouwen functioneel?
Deze vragen vormen de basis van beleid dat uitgevoerd en gefinancierd moet worden.

Op het punt van uitvoering moeten besturen nadenken over welk niveau van kwaliteit ze willen nastreven, welk energielabel daarbij hoort, hoe ze dit kunnen bereiken, eventueel in samenwerking met andere besturen en gemeente op lokaal niveau. Misschien helpt een greendeal… of valt er goed gebruik te maken van ESCo’s. Aan al deze mogelijkheden wordt in het boek uitgebreider aandacht besteed.

Daarnaast komen uiteraard vragen rond de financiering aan de orde. Hoe zorgt een bestuur voor een goede meerjarenbegroting en op welke wijze vallen eventuele investeringen te financieren als het bestuur zelf de middelen niet op de plank heeft liggen?
Het investeringsverbod wordt namelijk versoepeld, omdat het bestuur nu ook verantwoordelijk wordt voor aanpassing van het gebouw. Alleen op het punt van uitbreiding en/of nieuwbouw blijft het investerings- verbod onverkort van kracht.
Er bestaan verschillende vormen om te financieren en de mogelijkheden worden in de toekomst verder uitgebreid. Er bestaan bijvoorbeeld plannen voor een investeringsfonds voor schoolbesturen in verband met onderwijshuisvesting.

Aandacht is er ook voor de extra uitname van 256 miljoen euro uit het gemeentefonds (motie-Haersma- Buma). Wat betekent dit voor gemeenten en schoolbesturen? Het boek beschrijft een aantal misverstanden op dit punt en wijst de besturen er nadrukkelijk op dat met het geld dat straks via de lumpsum wordt uitgekeerd aan de besturen ook zaken op het gebied van de huisvesting gefinancierd kunnen worden.

De PO-Raad heeft een kwaliteitsstandaard ontwikkeld, passend bij de normen van deze tijd: het kwaliteitskader onderwijshuisvesting.

Professionalisering nodig

Onderwijshuisvesting is niet iets wat je als bestuur er even bij doet of aan een externe partij kunt overlaten. De verantwoordelijkheid neemt toe, het bedrag dat met huisvesting te maken heeft is na de personele kosten de grootste post op de begroting van de besturen. Reden genoeg om als bestuur op dit punt goed te weten waar het over gaat.
Daar komt bij dat verkeerde keuzes op dit gebied kunnen leiden tot jarenlange verplichtingen waar je achteraf veel spijt van kunt hebben. Dus moet je als bestuur ‘ weten waar het over gaat’.

Bovengenoemde onderwerpen vragen stuk voor stuk van besturen dat ze op deze zaken beleidsbeslissingen kunnen nemen. Dat betekent niet dat besturen alles moeten weten en kunnen, maar wel dat besturen inzicht moeten hebben in die zaken waar ze minimaal over moeten besluiten. En besturen moeten de consequenties van keuzes kunnen overzien. Daarna kan een bestuur bepalen of het in de uitvoering van beleid ondersteund wordt door een of meer adviespartijen. Dat kunnen adviesbureaus zijn die prima ondersteunende diensten kunnen verrichten.

OCW onderkent eveneens het belang van professionalisering en zorgt dat in de lumpsumvergoeding ook een component voor de professionalisering is opgenomen. Ruimte-OK zal, in overleg met OCW, VNG, de VO- en PO-Raad een professionaliseringsaanbod opstellen waarbij de besturen zelf kunnen bepalen wat ze afnemen of waar ze behoefte aan hebben. Actuele informatie hierover is steeds te vinden op de website van Ruimte-OK.

Overleg met gemeente en andere schoolbesturen

Het overleg met andere schoolbesturen en gemeente over de huisvesting van alle besturen blijft een belangrijk punt.
Juist omdat besturen meer eigen verantwoordelijkheid krijgen, en dus het financiële risico toeneemt, is het zaak vroegtijdig te weten wat er met een specifiek gebouw gaat gebeuren.

Stel je voor dat je als bestuur fors geïnvesteerd hebt in een gebouw maar dat binnen een paar jaar blijkt dat het leerlingenaantal drastisch terugloopt, of dat er in de directe omgeving nieuw gebouwd gaat worden… Keuzes die nu gemaakt worden, hebben gevolgen voor de toekomst. Daarom is het goed (toekomstig) beleid al zo vroeg mogelijk mee te laten wegen bij de keuzes die nu voor huisvesting gemaakt moeten worden. Factoren die hierin een rol spelen zijn: gevolgen groei versus krimp, onderwijskundig beleid, koppeling aan andere voorzieningen (zoals PSZ, kinderopvang, jeugdzorg, passend onderwijs).
In het verleden was er nog al eens sprake van elkaar beconcurrerende scholen, maar omdat geen enkel bestuur het zich kan permitteren op het punt van huisvesting middelen te verliezen, is het goed hier stevig over na te denken. Misschien kom je samen wel veel verder wanneer je als besturen en gemeente samenwerkt dan wanneer je in je eentje probeert boven de andere uit te steken.

Samen met gemeente en besturen om de tafel om in een specifieke lokale situatie het toekomstig scholings- en ontwikkelingsaanbod te bepalen en op basis daarvan met elkaar vast te stellen welke huisvestingsbehoefte daarbij hoort. Wanneer dit scenario gevolgd wordt, is politiek ook veel beter uit te leggen wat er aan huisvesting nodig is.

Nadenken over doordecentralisatie

Het gegeven van twee geldstromen (een deel loopt via de gemeente en een deel loopt via de schoolbesturen) wordt in de wandelgangen ‘split-incentive’ genoemd.
Dit brengt in de praktijk allerlei complicaties met zich mee:

Gemeenten en schoolbesturen kunnen tegengestelde belangen hebben waardoor ze elkaar eigenlijk in de weg zitten. Bijvoorbeeld als het gaat om investering in duurzaamheid: dat kost de gemeente een hoop geld, maar de besturen hebben er baat bij: de exploitatielast gaat naar beneden…
Ook het feit dat gemeenten feitelijk economisch eigenaar blijven van een gebouw levert in de praktijk problemen op: schoolbesturen kunnen hierdoor moeilijk een financiering bij de bank gedaan krijgen als ze willen investeren in het gebouw. . Wanneer er sprake is nieuwbouw in een multifunctioneel gebouw komen besturen meestal niet verder dan het beschikbaar stellen van de MI-vergoeding als maximum aan eigen bijdrage, dit terwijl deze vergoeding al jaren gemiddeld te laag is om de exploitatiekosten en onderhoud van schoolgebouwen te kunnen betalen.

Er zijn mogelijkheden om hier wat aan te doen: zorgen dat alle middelen in één hand komen bijvoorbeeld. Dat wordt doordecentralisatie genoemd. Wanneer én schoolbesturen én gemeente het hierover eens zijn, is het mogelijk dat een schoolbestuur alle huisvestingsmiddelen ontvangt en het helemaal zelf kan uitzoeken (Nijmegen). Uiteraard zitten hier wel veel haken en ogen aan: want dan wil je als bestuur ook een goede nulmeting om een gezonde start te kunnen maken. En met gebouwen die inmiddels gemiddeld 40 jaar oud zijn gaat dat in elk geval niet lukken.

Er zijn ook andere mogelijkheden: bijvoorbeeld dat de middelen bij elkaar worden gebracht in een soort beheerstichting (model Breda).
Nog een mogelijkheid is dat de middelen door de besturen worden overgedragen aan de gemeente.

Hoe dan ook: er zijn op dit punt verschillende ontwikkelingen en het is goed wanneer elk bestuur zich hier een mening over vormt. Vroeg of laat komt de vraag op elk bestuur af. In het boek worden verschillende afwegingskaders naast elkaar geplaatst.

Wat ten slotte van belang is, is dat de politiek zich goed bewust is van het feit dat onderwijs geen kwestie is van snel scoren, maar van lange adem; zowel op landelijk niveau (macro: bekostiging van het onderwijs en de wet- en regelgeving) als op plaatselijk niveau (meso: lokale politieke voorkeuren botsen met langetermijndenken en visie van gemeente en schoolbesturen. Het onderwijs is erbij gebaat dat er sprake is van een consistent bekostigingsbeleid over een lange periode, gestoeld op de wens van inmiddels opeenvolgende regeringen die Nederland willen neerzetten als een van de top-vijf kenniseconomieën van de wereld. Dat vraagt van besturen alle inzet, maar dat vraagt ook dat er dan voldoende middelen zijn om dat doel te realiseren. En daar hoort huisvesting bij: want ook de huisvesting van scholen is een middel om zo goed mogelijk onderwijs te kunnen realiseren aan onze leerlingen.

N.a.v. Strategisch omgaan met onderwijshuisvesting vanaf 2015, Basisschoolmanagement in de praktijk, Wim Lengkeek, Uitgeverij Pica Onderwijsmanagement, 2014, ISBN 9789491806322, 112 pag.

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!