Kwaliteitsmeting in het primair onderwijs na invoering lumpsumbekostiging

Geplaatst op 1 juni 2016

Uit het onderzoek blijkt dat individuele directeuren op zich bereid lijken om af te wijken van de ‘oude’ centrale verdelingsafspraken. Men streeft creativiteit, ambitie en ondernemerschap na. Dit zijn ook doelstellingen die door de schoolbesturen naar voren worden gebracht. Toch zijn dit streven en deze doelen retoriek, omdat we in de praktijk overwegend een risicomijdende houding aantreffen. We zien nog weinig ondernemerschap of daadkracht om de vrijgekomen ruimte in te nemen. Feitelijk zien we dat verdeling nog steeds plaats vindt op basis van de ‘oude’ bekostigingssystematiek. Gegeven de beperkte ruimte in het primair onderwijs, verwachten we niet dat dit ondernemerschap er ooit van komt.
De collectieve besluitvorming in het directeurenoverleg is hieraan mede debet. In het gezamenlijke directeurenoverleg wordt vaak het meest ‘behoudende’ scenario gekozen (samen uit, samen thuis). Solidariteit is een belangrijke overweging hierbij. Een pleidooi voor onderlinge solidariteit tussen scholen dwingt de ‘ondernemende’ directeuren in het gareel. Bij geen van de zes onderzochte paren van besturen en scholen is gebleken dat er afspraken worden gemaakt over te behalen ‘prestaties’ specifiek bij zorgleerlingen. Besturen en schoolleiders zijn tevreden met de invoering van lumpsumbekostiging,
maar tegelijkertijd buitengewoon terughoudend als het erom gaat herverdelingseffecten aan te brengen op grond van prestaties met betrekking tot kwaliteit of zorgleerlingen. Solidariteit tussen scholen binnen het bestuur en bekostiging naar behoefte worden belangrijk gevonden. Prestatieprikkels worden onwenselijk en soms zelfs contraproductief geacht. Toch streven besturen vaak wel een meer prestatiegerichte strategie na. Er is vooralsnog een grote kloof tussen papier en praktijk.

Instrumenten

Kwaliteitsmeting in de onderzochte scholen krijgt aan de ene kant vorm vanuit de manageriële invalshoek, het sturen met strategische beleidsplannen, plannings&controlcycli en schoolplannen. Aan de andere kant krijgt kwaliteitsmeting vorm door leerlingvolgsystemen waarmee prestaties van leerlingen worden gevolgd en personeelsontwikkelingsinstrumenten waarmee leraren hun competenties ontwikkelen. De instrumenten zijn in de onderzochte scholen grotendeels in ontwikkeling, waardoor definitieve oordelen nog niet mogelijk zijn.
Kwaliteitsmeting met strategische beleidsplannen is grootschalig van aanpak en wordt gebruikt voor het opstellen van (meerjaren)begrotingen. Het bevordert volgens bestuursleden de bedrijfsmatige en planmatige cultuur. De financieeleconomische ruimtes in scholen zijn echter gering. De ambities liggen ver boven de feitelijke mogelijkheden. Duidelijk is dat er een ‘papieren werkelijkheid’ wordt geschapen met veel verantwoordingslast.
Op de werkvloer wordt gewerkt met leerlingvolgsystemen en personeelsontwikkelingsinstrumenten. Leraren meten leerlingenprestaties en slaan de resultaten op in het leerlingvolgsysteem. Op inhoudelijk onderwijskundig gebied wordt de voortgang van leerlingen gevolgd. Wat versterkt kan worden is het leren van leraren van hun ervaringen hiermee. Wat werkt nu wel en wat niet? Dit zou in de toekomst systematischer aangepakt kunnen worden zodat leraren ook met en van elkaar leren.
Personeelsontwikkelingsinstrumenten zijn in ontwikkeling (competentieprofielen, persoonlijke ontwikkelingsplannen, taak- en functieomschrijvingen). In de praktijk is er volgens respondenten nauwelijks ruimte tot differentiatie in beloning.

Zijn afspraken sturend en tot welk gedrag leiden ze?

Webbink en Burger (2006) maken onderscheid tussen integrale doelstellingen van onderwijs en projectdoelstellingen, waarbij de mogelijkheid wordt gesuggereerd dat door prestatieafspraken op onderdelen te maken de integrale onderwijsdoelstellingen in het gedrang zouden komen. Wij vinden bevestiging voor deze stelling. Zowel bij schoolbesturen/bovenschools managers, directeuren als leden van medezeggenschapsraden zien we in het algemeen dat er een overtuiging is dat onderwijs meer is dan meetbare kennisoverdracht waarop wordt afgerekend. Schoolbesturen en directeuren hebben eventuele nadelige gevolgen van meetbare prestaties duidelijk op het netvlies. Een kind is meer dan meetbare kennis. Het gaat om de totale ontwikkeling (‘wholeness’) van het kind. Outputsturing leidt volgens respondenten tot ongewenst gedrag.

Mechanische en responsieve kwaliteitsmeting

Er is onderscheid gemaakt tussen een mechanische benadering waar controle en het ‘afrekenen/belonen’ op prestaties voorop staat en een responsieve benadering waar het leren van prestatiemeting centraal staat. Prestaties’ worden belangrijk gevonden, maar er worden geen (financiële) prikkels aan verbonden. Het is ‘not done’ volgens de gesprekspartners. Er worden wel afspraken gemaakt over de ontwikkeling van het totaal aantal leerlingen van de school, schoolscore op de Cito-eindtoets en Inspectie-beoordelingen. Bestuur en schooldirecteuren bespreken de prestaties hierop in evaluatiegesprekken. Het leren ervan staat voorop. Schoolbesturen en directeuren hebben een voorkeur voor een responsieve benadering. Elk cijfer heeft zijn eigen verhaal. Waarom zijn de cijfers zoals ze zijn? Waarom een verbetering of verslechtering in vergelijking tot het voorgaande jaar? Wat kan er aan gedaan worden? Welke inspanningen en investeringen zijn nodig? Het leren staat voorop, omdat de ‘prestaties’ altijd in hun context worden bekeken. Nooit rekent men erop af, alhoewel sommigen zich kunnen voorstellen dat, indien resultaten jaren achtereen achterblijven, dit toch een keer consequenties moet krijgen. In de zes casestudies zien we geen spoor van het mechanisch prestatiedenken (financiële prikkels en ‘afrekenen/belonen’ op prestaties).

Aanbeveling aan de overheid

Belangrijk is dat de overheid duidelijkheid creëert over waar het met verantwoording naar toe gaat. Scholen voelen zich overstroomd met ontwikkelingen als meervoudige verantwoording (horizontaal en verticaal), policy governance, bekwaamheidsdossiers waarmee leraren zich moeten verantwoorden. Het gevolg is stagnatie en kat-uit-deboom kijken omdat er veel en ook tegengestelde verwachtingen worden geformuleerd. De huidige bestuursbureaus zijn niet toereikend geoutilleerd om zelf maar een fractie van de ambities op dit terrein te realiseren. Het gevaar van ‘waterhoofden’ kan ontstaan. Beleid moet keuzes maken: men kan beter één ding goed doen, dan tien dingen half. Door de toenemende verantwoordingslast loopt ment het risico dat de beoogde beleidsvrijheid teniet wordt gedaan. Geef besturen een keus en laat niet veel soorten verantwoording in de lucht hangen. Of de inspectie, of bekwaamheidsdossiers, of verantwoording naar ouders. Maar niet èn èn èn. Inmiddels lijkt het jaarverslag als primair verantwoordingsdocument ingesteld voor horizontale en verticale verantwoording en wordt er gewerkt aan integraal toezicht. Dat duidt op een goede ontwikkeling.
Het centraal beleid wordt nog steeds als knellend en niet als verruimend ervaren. Het advies is: geef scholen echt de mogelijkheid de ruimte te benutten, in plaats van deze ‘dicht te timmeren’ met controle en verantwoording. Duidelijkheid kan tot reductie van de informatiestromen leiden. Geef vertrouwen aan bestuur, scholen en leraren en beperk de op te leveren kengetallen.

Aanbeveling aan schoolbesturen en scholen

Nu schoolbesturen en scholen enigszins ‘gewend’ zijn aan de nieuwe bekostigingssystematiek, komt uit het onderzoek naar voren dat er grote twijfels bestaan over de mogelijkheid scholen met financiële indicatoren te sturen. Scholen zijn geen bedrijven en bovendien is er nauwelijks financiële ruimte. Leraren zijn primair intrinsiek gemotiveerd en willen alles uit het kind halen. Om leraren erbij te betrekken is het belangrijk het onderwijsleerproces centraal te stellen. Het zou de positie van leraren
versterken als ze meer gebruik zouden maken van leerlingvolgsystemen om te laten zien wat de resultaten zijn (evidence based).
Ga uit van vertrouwen door samen te leren van de resultaten uit het onderwijsleerproces. Aan te raden is om klein te beginnen door aan te sluiten bij wat er al gebeurt op de werkvloer (Cito-eindtoets, leerlingvolgsystemen, leesprestaties, e.d.). Vooral uit de casestudies blijkt dat vertrouwenwekkende implementatie een belangrijke succesfactor is. Zorg bij invoering voor: openheid, duidelijkheid, geleidelijkheid, zorgvuldigheid, uitdagingen, ontwikkelingmogelijkheden, leren van elkaar en een aantrekkelijk perspectief voor leraren.
Het is belangrijk dat leraren zich ‘eigenaar’ van het proces voelen. Dan ontstaat er ook ruimte voor leraren om de kwaliteitsverbetering ter hand te nemen. Sluit aan bij de kennisnetwerken zoals die door de Onderwijsraad zijn voorgesteld. Laat leraren, eventueel in samenwerking met onderzoekers van universiteit en lerarenopleidingen, onderzoek doen naar resultaten van interventies die door leraren zijn ingevoerd (nieuwe methodes, ander werkwijzen). Niet om leraren individueel af te rekenen, maar om na te gaan of de school ervan geleerd heeft.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!

Details van het onderzoek

NWO-projectnummer:	413-06-001
Titel onderzoeksproject:	Naar responsieve kwaliteitsmeting in het primair onderwijs
Looptijd:	01-10-2006 tot 04-07-2007