Functioneren van besturen in het primair onderwijs

Geplaatst op 1 juni 2016

Managementsamenvatting

Dit eindrapport is het derde rapport van het themaproject ‘Het functioneren van besturen’ van de BOPO onderzoekslijn Educational Governance. In 2010 en 2012 is besturen en scholen gevraagd opnieuw deel te nemen aan de zgn. monitor kwaliteitsbeleid. Uiteindelijk hebben in 2010 rond 130 besturen en 163 scholen gerespondeerd; in 2012 waren dat 121 besturen en 193 scholen. Verder zijn er dieptestudies uitgevoerd onder besturen, schoolleiders en ruim 200 leerkrachten van 25 basisscholen en heeft een analyse van goede praktijken plaatsgevonden. Deze samenvatting (en discussie) gaat vooral in op de bevindingen van de monitor_2012 en ontwikkelingen vanaf 2010. Eind 2012 zal een integrerende studie verschijnen waarin de belangrijkste uitkomsten van de gehele Educational Governance onderzoekslijn (de vier themaprojecten) worden samengebracht. De beschrijving van bestuur en governance anno 2012 wordt verricht vanuit drie theoretische perspectieven waarvan mag worden aangenomen dat zij positief samenhangen met hogere onderwijsopbrengsten van scholen. Het betreft (a) focus op aspecten van goed bestuur, (b) focus op onderwijskwaliteit en (c) focus op samenwerking en fit tussen bestuur en school.

Bestuur en governance anno 2012 en ontwikkelingen daarin

Wat betreft de focus op goed bestuur blijkt dat er in de periode van 2010 tot 2012 sprake is van een gestage groei in focus op goed bestuur, meer specifiek in de mate waarin besturen de verantwoordingssystematiek volgens de Code Goed Bestuur hebben ingericht: een stijging van een derde naar twee derde van de besturen. Deze toename wordt bevestigd door de monitor Goed Bestuur van de PO-raad (Honingh & Hooge, 2012) waaruit blijkt dat 73% van de PO-besturen de Code Goed Bestuur van de PO-raad gebruikt. In 2012 heeft de rol van het bestuur als opdrachtgever aan kracht gewonnen, in 2010 werd de rol van toezichthouder nog het meest genoemd. Wat betreft de focus op kwaliteit valt op dat er vanaf 2006 een duidelijke toename is in evaluatiegerichtheid, in het aantal besturen dat opereert als lerende organisatie en dat de PDCA-cyclus toepast, maar niet meer vanaf 2010. Twee derde van de besturen heeft geen professionele cultuur met veel intervisie. Het periodiek analyseren van signalen uit de omgeving van de school (waaronder klachten) komt slechts in ruim de helft van de besturen voor. Wat betreft de focus op samenwerking en fit valt op dat het merendeel van de besturen samen met de school een schoolplan opstelt en prestatieafspraken met de school heeft gemaakt. Het algemene beeld in 2012 is vergelijkbaar met dat van 2010. Twee derde van de besturen ontwikkelt samen met betrokkenen het kwaliteitsbeleid en daarbij lijkt het schoolbestuur haar positie wat te hebben versterkt ten koste van bovenschools management en directie. In rond een kwart tot een derde van de besturen is nauwelijks sprake van goed bestuur of kwaliteitsbeleid en moet er meer aandacht komen voor samenwerking en fit met de school.
Van de vier clusters van kwaliteitszorg die in 2003 zijn ontwikkeld, liet het cluster “nauwelijks kwaliteitszorg” in 2003 de laagste gemiddelde Cito-score zien. Opmerkelijk is dat juist deze groep scholen in 2012 de hoogste onderwijsopbrengsten heeft. De meest waarschijnlijke verklaring voor deze groei is een gestage verbetering van deelaspecten van kwaliteitsbeleid.

Besturen, fit en onderwijsopbrengsten in 2012

Besturen en scholen zijn contextgevoelig: scholen die met opheffing worden bedreigd, waar personeelskwesties en vervelende incidenten spelen, hebben lagere onderwijsopbrengsten in 2010-2012. Scholen met een responsief bestuur (kent opvattingen van ouders, gebruikt omgevingssignalen/klachten om onderwijs te optimaliseren) en een bovenschools management, behalen hogere onderwijsopbrengsten in 2012. Scholen behalen eveneens hogere onderwijsopbrengsten wanneer hun bestuur vergevorderd is met de verantwoording op basis van de Code Goed Bestuur. Trendanalyses laten verder zien dat de groep besturen die de Code Goed Bestuur al toepast, de hoogste onderwijsopbrengsten heeft in de periode 2010-2012. In 2010 kende het bestuur als lerende organisatie de hoogste onderwijsopbrengsten, terwijl dat in 2012 gold voor besturen die vaak werken met de PDCA-cyclus. In 2010 en in 2012 hebben besturen die het kwaliteitsbeleid gezamenlijk met de geledingen in school ontwikkelen, de hoogste onderwijsopbrengsten. Dit wijst op een positief verband tussen samenwerking/fit en hogere onderwijsopbrengsten. Onze ‘best-fit’ theorie werd deels bevestigd: besturen die hoog scoren op indicatoren uit de drie perspectieven hebben hogere onderwijsopbrengsten. Echter, de verwachting dat scholen die vallen onder het bestuurstype dat hoog scoorde op alle (indicatoren van onze) drie theoretische perspectieven, werd (nog) niet bevestigd.

Bevindingen dieptestudies

Goede praktijken richten zich vooral op taal- en rekenverbetertrajecten, opbrengstgericht werken en kwaliteitsbeleid. Besturen die praktijken insturen passen vaker de Code Goed Bestuur toe, hanteren vaker een gedegen invoeringstraject, evalueren vaker aan de hand van een norm, en overleggen vaker met geledingen over kwaliteitsbeleid. De besturen en scholen in de dieptestudie zijn vaker voorlopers en zijn 'praktisch gelijkwaardig'; er is sprake van beleidsmatige fit. Het cyclisch evalueren, en het begrip ‘toegevoegde waarde’ zijn ingeburgerd en men verwacht hogere onderwijsopbrengsten van een gezamenlijk ontwikkeld kwaliteitsbeleid omdat inzichten van beide partijen elkaar verrijken. Data-gestuurd werken komt steeds meer aan bod. Continue professionele ontwikkeling en het blijven evolueren op het gebied van leertijdontwikkeling, instructiemethoden, leermethoden en kwaliteitszorg acht men heel belangrijk.

Implicaties voor beleid en praktijk

De wettelijke vaststelling van de Code Goed Bestuur lijkt de voortgang van besturen naar goed bestuur positief te hebben gestimuleerd. De uitkomsten bevestigen verder het belang van de doelen van het Bestuursakkoord Primair Onderwijs ‘Impuls opbrengstgericht werken en professionalisering’. Kwaliteitsbeleid, professionalisering van besturen, schoolleiding en leerkrachten in het licht van opbrengstgericht werken, evenals ontwikkeling van een specifiek mobiliteitsbeleid dient hoog op de agenda van overheid en besturen te staan. Daarbij is wel specifieke aandacht nodig voor de relatie tussen (typen van) kwaliteitsbeleid en de context waarbinnen besturen opereren (bijv. krimp versus groeischolen) en voor eenpitters en kleine besturen. Longitudinaal en diepteonderzoek gericht op de ‘hoe-vraag’ zijn van belang om zicht te krijgen op (f)actoren die een rol hebben gespeeld bij de ontwikkeling van zwak naar goed presterende besturen en scholen (zoeken naar veelbelovende praktijken).

Details van het onderzoek

Projectleider(s)

Projectuitvoerder(s)

Publicatie(s)

• Functioneren van besturen

Relevante links(s)

• Samenvatting van de oorspronkelijke aanvraag op de NWO-site

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]