De rol van gemeenten en schoolbesturen bij VVE

Geplaatst op 1 juni 2016

Uit het onderzoek blijkt dat door de gemeenten, peuterspeelzalen, kinderopvang en scholen met veel overtuiging en enthousiasme wordt gewerkt om vorm te geven aan een kwalitatief goed VVE. Ze worden daarbij onder meer ondersteund door de Jeugdgezondheidszorg/consultatiebureaus, het maatschappelijk werk en bibliotheken. Er is daarbij al erg veel bereikt, maar op een aantal onderdelen is er ook nog veel werk aan de winkel. Dit is op zich niet verwonderlijk. Het VVE-beleid en de implementatie daarvan is sterk in ontwikkeling. De grotere gemeenten, met hun vaak al jarenlange ervaring op VVE-gebied, zijn vooral bezig met de aanpassing van hun beleid aan de eisen van de Wet OKE en – indien nodig – het wegwerken van de door de Inspectie van het Onderwijs gesignaleerde ‘verbeterpunten’; de kleinere gemeenten zijn veelal nog bezig met het opstarten van VVE en het zoeken naar een passende modus. Het meest opvallende, alhoewel niet geheel onverwacht, is dat de vrijheid die gemeenten en schoolbesturen hebben gekregen op alle onderdelen heeft geleid tot een buitengewoon grote variatie in de uitvoering van het beleid.
Binnen de meeste gemeenten zijn door de betrokken partijen met inzet van veel menskracht beleidsplannen opgesteld, zijn er procedures en protocollen ontworpen en zijn er instrumenten ontwikkeld dan wel aangepast op het gebied van bijvoorbeeld signalering, screening, indicatiestelling, monitoring, werving, toeleiding en overdracht, en zijn er inhoudelijke programma’s, methodes en methodieken ontwikkeld.
Opmerkelijk is dat men binnen bijna elke gemeente voor zich aan de slag is gegaan en dat er maar mondjesmaat gebruik is gemaakt van de expertise en ervaringen die zijn opgedaan binnen andere gemeenten. Het heeft er erg veel van weg dat elke gemeente aan de slag is gegaan met het opnieuw uitvinden van het wiel. Naarmate het om een kleinere gemeente gaat, kost dat relatief meer tijd, niet alleen omdat daar het budget doorgaans lager is, maar ook omdat er minder expertise aanwezig is.
Met het bovenstaande samenhangend is dat van praktisch geen enkel instrument is onderzocht of het voldoet aan de gangbare eisen van betrouwbaarheid en validiteit, en in de weinige gevallen dat dat wel is gebeurd, luidt de conclusie dat dat niet het geval is. En als dat al geldt voor landelijk gehanteerde instrumenten, is dat zeker ook zo voor lokaal ontwikkelde varianten van dergelijke instrumenten. Er is bijvoorbeeld op het gebied van indicatiestelling geen bewijs dat wanneer een bepaald instrument door de ene medewerker wordt ingevuld dit tot hetzelfde resultaat leidt als dat door een andere medewerker wordt gedaan. Evenmin is van de meeste van dergelijke instrumenten duidelijk of ze ook echt meten wat de gebruiker verwacht dat ze meten. Van enkele instrumenten is ondertussen wel duidelijk dat sommige aspecten juist níet goed gemeten (kunnen) worden. Ook is er geen bewijs voor de predictieve validiteit: maken die instrumenten bijvoorbeeld wel een goed onderscheid tussen doelgroepkinderen en niet-doelgroepkinderen en wat is de relatie met het latere prestatieniveau?
Genoemde bedenkingen gelden voor de binnen VVE gehanteerde instrumenten in zijn algemeenheid. Ze zijn echter in grote lijnen evenzeer van toepassing op de gebruikte VVE-programma’s. Van de meeste zogenaamde erkende programma’s is slechts in zeer beperkte mate onderzoek gedaan naar de effectiviteit, maar van geen programma is aangetoond dat het echt werkt, hooguit op onderdelen en onder optimale condities.
Geen programma komt dan ook verder dan het laagste officiële erkenningsniveau ‘theoretisch goed onderbouwd’. En ook hier geldt dat alleen de oorspronkelijke programma’s zijn beoordeeld; over de effectiviteit van lokale aanpassingen daarvan en lokaal ontwikkelde programma’s is helemaal niets bekend. Het ontbreken van informatie over betrouwbaarheid, validiteit en effectiviteit van de bij VVE gebruikte instrumenten en programma’s vormt een serieus manco voor het functioneren van en het realiseren van resultaten met VVE. Het staat ook haaks op de enige tijd geleden door het Ministerie van OCW in gang gezette ontwikkeling om het onderwijs meer evidence based te maken.
Bovenstaande roept de vraag op of de met de destijds ingezette decentralisatie gepaard gaande autonomievergroting en daaruit voortvloeiende toegenomen lokale vrijheid wel zo gunstig heeft uitgepakt voor de uitvoering van VVE. Er wordt weliswaar door de verschillende betrokkenen hard gewerkt om VVE tot een succes te maken, maar efficiëntie (i.c. doelmatigheid) is daarbij, wanneer het geheel wordt overzien, ver te zoeken en bewijs voor de kwaliteit van de gehanteerde instrumenten en programma’s ontbreekt praktisch geheel. De vraag is daarom of een zekere mate van recentralisatie niet een belangrijke doelmatigheids- en kwaliteitsimpuls zou kunnen geven aan VVE. Een destijds opgevoerd argument voor decentralisatie was dat de achterstandssituatie lokaal sterk verschilde en dat daar alleen via een eigen, lokale invulling van het beleid adequaat op zou kunnen worden ingesprongen. De vraag is echter hoever daarin moet worden gegaan. Onderwijsachterstanden van allochtone en autochtone kinderen doen zich immers overal in het land voor en de oorzaken zijn in grote lijnen ook overal dezelfde. Waarom zouden dan de remedies van gemeente tot gemeente of zelfs van instelling tot instelling (school, resp. peuterspeelzaal, resp. kinderdagverblijf) uniek moeten zijn?
De uitvoering van VVE zou waarschijnlijk veel kunnen profiteren van de stroomlijning en standaardisatie van al die instrumenten op gebieden als signalering en screening, werving en toeleiding, en de doorgaande lijn, maar ook van de programma’s zelf. Dat zou moeten gebeuren op basis van gedegen onderzoek naar de betrouwbaarheid, validiteit en effectiviteit. Dit zou de kwaliteit van VVE een flinke boost kunnen geven. En er zouden (vervolgens) veel meer instrumenten en programma’s van bewezen kwaliteit, maar ook beleidsplannen, procedures en protocollen, centraal (zo mogelijk gratis) ter beschikking moeten worden gesteld, bijvoorbeeld via een centrale databank op het web, zodat de verschillende betrokkenen optimaler gebruik kunnen maken van elkaars ontwikkelwerk, inzichten en ervaringen. Dit zou naast een kwaliteitsimpuls uiteindelijk een stevige besparing kunnen opleveren.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting 

Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw wordt op zowel lokaal als centraal niveau beleid gevoerd op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden die het gevolg zijn van sociale, economische en culturele factoren in de thuissituatie van de kinderen. Omdat het besef is gegroeid dat het beter is te voorkomen dat er achterstanden ontstaan dan later te proberen ze te bestrijden, is het accent in het beleid steeds meer verschoven naar het jonge kind. Daarom zijn er in het kader van Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) allerlei programma’s ontwikkeld die gericht zijn op het stimuleren van de ontwikkeling van kinderen van 2 tot 6 jaar en die een compensatie willen bieden voor ongunstige omgevingscondities.

Het VVE-beleid heeft in de loop der jaren verschillende wijzigingen ondergaan. Bij de start van het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA) in 1998 werd het beleid gedecentraliseerd van het landelijke naar het gemeentelijke niveau. Schoolbesturen kregen meer autonomie en gemeenten werd een sturende rol toebedeeld. Achterliggend idee was dat de achterstandssituatie van gemeenten tot gemeente kan verschillen. De afstand van de centrale overheid tot de specifieke lokale problematiek werd te groot geacht en gemeenten zouden beter in staat zijn tot het leveren van maatwerk. Bij de overgang van het GOA naar het Onderwijsachterstandenbeleid (OAB) in 2006 werd een belangrijk deel van de sturende rol weer weggehaald bij de gemeenten en overgeheveld naar de schoolbesturen. De verantwoordelijkheid voor het voorschoolse VVE-deel (in de peuterspeelzalen en kinderopvang) bleef bij de gemeenten, maar die voor het vroegschoolse deel (in de kleutergroepen van basisscholen) werd bij de schoolbesturen gelegd. In 2010 trad de Wet OKE (Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie) in werking. Het doel daarvan is een kwaliteitsimpuls te geven aan peuterspeelzalen en - middels VVE - de (taal)ontwikkeling van jonge kinderen te stimuleren. Het uiteindelijke streven is erop gericht dat de betreffende kinderen zonder (taal)achterstanden in het onderwijs kunnen starten.

In het onderhavige onderzoek is nagegaan hoe op gemeentelijk niveau door de verschillende betrokken partijen vorm wordt gegeven aan de invulling van een aantal uitvoerings- en kwaliteitsvoorwaarden van VVE en in hoeverre op basis daarvan verwacht kan worden dat de VVE-doelstelling gerealiseerd wordt. Er is gefocust op de volgende voorwaarden: de definiëring van de doelgroepen; de werving en toeleiding van deze kinderen naar een VVE-instelling; de daar gebruikte programma’s; de vormgeving van de doorgaande lijn tussen de voor- en vroegschoolse fase; de financiële middelen die door het Rijk en de gemeenten worden ingezet.

Om de vraag naar de vormgeving te beantwoorden zijn verschillende strategieën gehanteerd en uiteenlopende bronnen benut, onder meer een literatuurstudie naar de achtergronden en stand-van-zaken van VVE, de gemeentelijke VVE-rapportages van de Inspectie van het Onderwijs, interviews met de bij VVE betrokken partijen, documentenanalyse, de jaarlijkse landelijke VVE-monitor, en een survey onder gemeenten.

Uit het onderzoek blijkt dat door de gemeenten, peuterspeelzalen, kinderopvang en scholen met veel overtuiging en enthousiasme wordt gewerkt om vorm te geven aan een kwalitatief goed VVE. Ze worden daarbij onder meer ondersteund door de Jeugdgezondheidszorg/consultatiebureaus, het maatschappelijk werk en bibliotheken. Er is daarbij al erg veel bereikt, maar op een aantal onderdelen is er ook nog veel werk aan de winkel. Dit is op zich niet verwonderlijk. Het VVE-beleid en de implementatie daarvan is sterk in ontwikkeling. De grotere gemeenten, met hun vaak al jarenlange ervaring op VVE-gebied, zijn vooral bezig met de aanpassing van hun beleid aan de eisen van de Wet OKE en – indien nodig – het wegwerken van de door de Inspectie van het Onderwijs gesignaleerde ‘verbeterpunten’; de kleinere gemeenten zijn veelal nog bezig met het opstarten van VVE en het zoeken naar een passende modus. Het meest opvallende, alhoewel niet geheel onverwacht, is dat de vrijheid die gemeenten en schoolbesturen hebben gekregen op alle onderdelen heeft geleid tot een buitengewoon grote variatie in de uitvoering van het beleid.

Binnen de meeste gemeenten zijn door de betrokken partijen met inzet van veel menskracht beleidsplannen opgesteld, zijn er procedures en protocollen ontworpen en zijn er instrumenten ontwikkeld dan wel aangepast op het gebied van bijvoorbeeld signalering, screening, indicatiestelling, monitoring, werving, toeleiding en overdracht, en zijn er inhoudelijke programma’s, methodes en methodieken ontwikkeld. Opmerkelijk is dat men binnen bijna elke gemeente voor zich aan de slag is gegaan en dat er maar mondjesmaat gebruik is gemaakt van de expertise en ervaringen die zijn opgedaan binnen andere gemeenten. Het heeft er erg veel van weg dat elke gemeente aan de slag is gegaan met het opnieuw uitvinden van het wiel. Naarmate het om een kleinere gemeente gaat, kost dat relatief meer tijd, niet alleen omdat daar het budget doorgaans lager is, maar ook omdat er minder expertise aanwezig is.

Met het bovenstaande samenhangend is dat van praktisch geen enkel instrument is onderzocht of het voldoet aan de gangbare eisen van betrouwbaarheid en validiteit, en in de weinige gevallen dat dat wel is gebeurd, luidt de conclusie dat dat niet het geval is. En als dat al geldt voor landelijk gehanteerde instrumenten, is dat zeker ook zo voor lokaal ontwikkelde varianten van dergelijke instrumenten. Er is bijvoorbeeld op het gebied van indicatiestelling geen bewijs dat wanneer een bepaald instrument door de ene medewerker wordt ingevuld dit tot hetzelfde resultaat leidt als dat door een andere medewerker wordt gedaan. Evenmin is van de meeste van dergelijke instrumenten duidelijk of ze ook echt meten wat de gebruiker verwacht dat ze meten. Van enkele instrumenten is ondertussen wel duidelijk dat sommige aspecten juist níet goed gemeten (kunnen) worden. Ook is er geen bewijs voor de predictieve validiteit: maken die instrumenten bijvoorbeeld wel een goed onderscheid tussen doelgroepkinderen en niet-doelgroepkinderen en wat is de relatie met het latere prestatieniveau? Genoemde bedenkingen gelden voor de binnen VVE gehanteerde instrumenten in zijn algemeenheid. Ze zijn echter in grote lijnen evenzeer van toepassing op de gebruikte VVE-programma’s. Van de meeste zogenaamde erkende programma’s is slechts in zeer beperkte mate onderzoek gedaan naar de effectiviteit, maar van geen programma is aangetoond dat het echt werkt, hooguit op onderdelen en onder optimale condities. Geen programma komt dan ook verder dan het laagste officiële erkenningsniveau ‘theoretisch goed onderbouwd’. En ook hier geldt dat alleen de oorspronkelijke programma’s zijn beoordeeld; over de effectiviteit van lokale aanpassingen daarvan en lokaal ontwikkelde programma’s is helemaal niets bekend. Het ontbreken van informatie over betrouwbaarheid, validiteit en effectiviteit van de bij VVE gebruikte instrumenten en programma’s vormt een serieus manco voor het functioneren van en het realiseren van resultaten met VVE. Het staat ook haaks op de enige tijd geleden door het Ministerie van OCW in gang gezette ontwikkeling om het onderwijs meer evidence based te maken.

Bovenstaande roept de vraag op of de met de destijds ingezette decentralisatie gepaard gaande autonomievergroting en daaruit voortvloeiende toegenomen lokale vrijheid wel zo gunstig heeft uitgepakt voor de uitvoering van VVE. Er wordt weliswaar door de verschillende betrokkenen hard gewerkt om VVE tot een succes te maken, maar efficiëntie (i.c. doelmatigheid) is daarbij, wanneer het geheel wordt overzien, ver te zoeken en bewijs voor de kwaliteit van de gehanteerde instrumenten en programma’s ontbreekt praktisch geheel. De vraag is daarom of een zekere mate van recentralisatie niet een belangrijke doelmatigheids- en kwaliteitsimpuls zou kunnen geven aan VVE. Een destijds opgevoerd argument voor decentralisatie was dat de achterstandssituatie lokaal sterk verschilde en dat daar alleen via een eigen, lokale invulling van het beleid adequaat op zou kunnen worden ingesprongen. De vraag is echter hoever daarin moet worden gegaan. Onderwijsachterstanden van allochtone en autochtone kinderen doen zich immers overal in het land voor en de oorzaken zijn in grote lijnen ook overal dezelfde. Waarom zouden dan de remedies van gemeente tot gemeente of zelfs van instelling tot instelling (school, resp. peuterspeelzaal, resp. kinderdagverblijf) uniek moeten zijn?

De uitvoering van VVE zou waarschijnlijk veel kunnen profiteren van de stroomlijning en standaardisatie van al die instrumenten op gebieden als signalering en screening, werving en toeleiding, en de doorgaande lijn, maar ook van de programma’s zelf. Dat zou moeten gebeuren op basis van gedegen onderzoek naar de betrouwbaarheid, validiteit en effectiviteit. Dit zou de kwaliteit van VVE een flinke boost kunnen geven. En er zouden (vervolgens) veel meer instrumenten en programma’s van bewezen kwaliteit, maar ook beleidsplannen, procedures en protocollen, centraal (zo mogelijk gratis) ter beschikking moeten worden gesteld, bijvoorbeeld via een centrale databank op het web, zodat de verschillende betrokkenen optimaler gebruik kunnen maken van elkaars ontwikkelwerk, inzichten en ervaringen. Dit zou naast een kwaliteitsimpuls uiteindelijk een stevige besparing kunnen opleveren.

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-09-071
Titel onderzoeksproject:  De rol van gemeenten en schoolbesturen bij VVE
Looptijd:01-10-2010 tot 09-07-2012

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. G.W.J.M. Driessen Radboud Universiteit Nijmegen g.driessen@its.ru.nl

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]











Gerelateerd onderzoek

Doelgroepkinderen
VVE-doelgroepkinderen in de voorschoolse fase
Onderwijsachterstandenbeleid vve/po
Onderwijsachterstandenbeleid op voorschool en basisschool
Aansluiting VVE en schoolloopbaan
Aansluiting tussen voor- en vroegschoolse educatie en verdere schoolloopbaan
Effecten vroegschoolse educatie
Effecten van voor- en vroegschoolse educatie en opvang op latere ontwikkeling van kinderen
Educational governance
Het ongemak van autonomie, onderwijsbeleid tussen vrijheid en verantwoording
Functioneren besturen po
Functioneren van besturen in het primair onderwijs
Gemeenten schoolbesturen
De rol van gemeenten en schoolbesturen bij VVE
Beleidvoerend vermogen basisscholen
Beleidvoerend vermogen van basisscholen
Beleid zwakpresterende school po
Beleidscontext van zwakpresterende basisscholen
Effectiviteitskenmerken
Vroeg- en voorschoolse educatie onder de loep
Schrijf in voor de nieuwsbrief
[extra-breed-algemeen-kolom2]




Gemeenten schoolbesturen



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.