De financiering van basisscholen: prikkels, doelstellingen en gedrag

Geplaatst op 1 juni 2016

Prikkels door specifieke elementen uit regelingen

Sommige regelingen kennen specifieke elementen die prikkels kunnen geven aan scholen. De belangrijkste daarvan zijn:

• de drempel van 9 % in de gewichtenregeling;
  Scholen met minder dan 9 % achterstandsleerlingen ontvangen geen extra middelen voor achterstandsleerlingen. Dit kan er toe leiden dat scholen met weinig achterstands-leerlingen meer terughoudend zullen zijn in het accepteren van achterstandsleerlingen dan scholen die boven de drempel van 9 % zitten.
• het schaalniveau van de directie;
  Het schaalniveau van de directie van een basisschool hangt af van het aantal leerlingen. Door meer leerlingen aan te trekken kunnen directeuren van scholen hun beloning verhogen. Kritieke grenzen liggen bij 100 en bij 900 leerlingen.
• ervaring is ‘gratis’ in de bekostiging van leraren;
  De personele kosten van scholen worden bekostigd volgens het Formatiebudgetsysteem (FBS). De hoeveelheid formatie wordt bepaald door het aantal leerlingen. De kosten van dit personeel kunnen scholen declareren. Het gevolg hiervan is dat het voor een school financieel niet uitmaakt of een leraar met weinig ervaring of een leraar met veel ervaring wordt aangenomen. In feite betekent dit betekent dat ervaring gratis wordt voor scholen. Als scholen ervaring belangrijk achten voor goed onderwijs zou dit scholen kunnen prikkelen om vooral ervaren leraren aan te nemen.

De combinatie van regelingen

Hoe verhouden de doelstellingen van de verschillende financieringsmodellen zich tot elkaar, versterken ze elkaar of zijn ze conflicterend?

Op hoofdlijnen kunnen twee doelstellingen worden onderscheiden:
• Het verbeteren van de prestaties van leerlingen;
• Integratie van zorgleerlingen.

De doelstellingen van de reguliere financiering, groepsgrootte en kwaliteit en het onderwijsachterstandenbeleid lopen parallel. De middelen zijn bedoeld om de kwaliteit van het onderwijs voor alle leerlingen of specifieke doelgroepen (onderbouw, achterstandsleerlingen) te verbeteren en daarmee hun prestaties te bevorderen. Het Weer Samen naar School beleid en de Leerling Gebonden Financiering richten zich op de integratie van zorgleerlingen. Deze doelstelling kan strijdig zijn met de doelstelling om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De integratie van zorgleerlingen kan ten koste gaan van de kwaliteit van het leerproces van de andere leerlingen. Zo kunnen leerlingen met gedragsproblemen de dagelijkse gang van zaken verstoren waardoor de kwaliteit van het onderwijs voor de andere leerlingen negatief wordt beïnvloed. Scholen kunnen dan de kwaliteit van het onderwijs voor de ‘andere leerlingen’ verbeteren door bepaalde leerlingen te verwijzen. Integratie is het tegendeel van
verwijzen.

Voorspellingen: mogelijk gedrag van scholen

Hoe reageren scholen op de prikkels uit de financieringsmodellen? Op grond van de theoretische analyse kunnen we slechts voorspellingen doen over het gedrag van scholen. Alleen een empirische analyse kan laten zien hoe scholen reageren.

De opheffingsnorm

De belangrijkste prikkel voor scholen in de reguliere financiering betreft de opheffingsnorm. Scholen dienen meer leerlingen te hebben dan de opheffingsnorm. Scholen in de ‘gevarenzone’ ondervinden een sterke prikkel om meer leerlingen aan te trekken. Het is dan de vraag hoe scholen hierop reageren, bijvoorbeeld door de kwaliteit van hun onderwijs te verbeteren of door het uitbreiden van hun wervingsactiviteiten.

Spanning integratie en kwaliteit

De doelstelling en prikkel vanuit het WSNS- en LGF- beleid kan strijdig zijn met de doelstelling om de kwaliteit van het onderwijs voor alle leerlingen te verbeteren. Welke oplossingen zijn er voor scholen om deze spanning te verminderen?

• Selectief verwijzen:
  Als een school meer dan 2 % zorgleerlingen zou willen verwijzen kan dit betekenen dat de school middelen moet afstaan aan het samenwerkingsverband. In dat geval kan een school ervoor kiezen om selectief te verwijzen en vooral leerlingen te verwijzen die het onderwijs van anderen verstoren. Dit zou ertoe kunnen leiden dat voor bepaalde problemen wel zorg gezocht wordt en voor andere, minder verstorende, problemen, zoals bijvoorbeeld dyslexie, geen middelen worden ingezet.
• Weglek naar andere regelingen
  De budgettering van WSNS kan leiden tot druk op andere regelingen zoals het speciaal onderwijs, hetgeen een open einde regeling is, beheerst door objectieve indicatiestelling. Als leerlingen naar het speciaal onderwijs verwezen worden gaat dit niet ten koste van het WSNS zorgbudget. Scholen kunnen de bovengenoemde spanning tussen de doelstellingen oplossen door leerlingen met problemen op het grensgebied tussen speciaal basis- en speciaal onderwijs vaker te verwijzen naar het speciaal onderwijs.
• De kosten van verwijzen afwentelen op het collectief
  Een derde manier om de spanning tussen de doelstellingen op te lossen is het afwentelen van de kosten op het collectief van scholen in het samenwerkingsverband. Dit hangt af van de afspraken binnen het samenwerkingsverband en mogelijk ook van de vormgeving van het samenwerkingsverband. Zo kan verwacht worden dat een school gemakkelijker kan ‘free-riden’ op het collectief naarmate het samenwerkingsverband groter is (de relatieve omvang van wachtlijsten kan hierover aanwijzingen geven).

De 9 % drempel in de gewichtenregeling

Scholen met minder dan 9 % achterstandsleerlingen ontvangen geen extra middelen voor achterstandsleerlingen. Dit kan er toe leiden dat scholen met weinig achterstandsleerlingen meer terughoudend zullen zijn in het accepteren van achterstandsleerlingen dan scholen die boven de drempel van 9 % zitten. Dit beïnvloedt de verdeling van achterstandsleerlingen over scholen. Het gevolg zou kunnen zijn dat er relatief weinig scholen zijn met ‘ongefinancierde achterstandsleerlingen’, bijvoorbeeld met 5 tot 8 procent achterstandsleerlingen.

Directie schalen

Het schaalniveau van de directie van een basisschool hangt af van het aantal leerlingen. Door meer leerlingen aan te trekken kunnen directeuren van scholen hun beloning verhogen. Kritieke grenzen liggen bij 100 en bij 900 leerlingen. Als directeuren gevoelig zijn voor deze prikkel zou dit tot uitdrukking kunnen komen in de verdeling van scholen naar leerlingenaantal. We zouden dan verwachten dat er relatief meer scholen net boven de 100 en 900 leerlingen zitten.

Ervaring is gratis in het Formatie Budget Systeem

Ervaring is gratis in het Formatie Budget Systeem. Als scholen ervaring belangrijk vinden bij het aannemen van personeel verwachten we dat scholen vooral ervaren docenten zullen aantrekken en willen behouden. De verwachting is dan dat de gemiddelde leeftijd van het personeel in het primair onderwijs hoger zal zijn dan in sectoren waarin meer ervaring leidt tot hogere kosten. Het zal echter lastig zijn om dit effect te isoleren van de bekende ‘lock-in’ effecten uit het onderwijs, namelijk dat de onderwijsarbeidsmarkt een vrij gesloten segment is van de arbeidsmarkt met weinig toegang tot andere beroepen.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Details van het onderzoek

Projectleider(s)

Publicatie(s)

• De financiering van basisscholen

Relevante links(s)

• Samenvatting van de oorspronkelijke aanvraag op de NWO-site

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]