Beleidvoerend vermogen van basisscholen

Geplaatst op 1 juni 2016

Schoolbesturen dienen zich bewust te zijn van hun invloed op het beleidvoerend vermogen van scholen door

na te gaan in hoeverre voorschriften op het gebied van financiën, personeel en kwaliteitszorg beperkingen aan de beleidsruimte van scholen opleggen
een afweging te maken tussen het wegnemen van de bedrijfsmatige elementen bij de schoolleider om meer ruimte te geven voor onderwijskundig beleid en het integraal verantwoordelijk maken van de schoolleider o na te gaan in hoeverre de in dit onderzoek gevonden factoren die direct of indirect van invloed zijn op het beleidvoerend vermogen aanwezig zijn bij de schoolleider en hoe kan worden
voorzien in verbetering van de competenties van de schoolleider
interscholair directieoverleg en bovenschools management in te zetten als instrumenten voor beleidsverbetering en te waken voor een beperkende rol daarvoor voor het beleidvoerend vermogen
van scholen
te waken voor centrale sturing, met name bij bestuurlijke schaalvergroting, indien dat ten koste gaat van het beleidvoerend vermogen van de individuele scholen.

Professionaliseringsinstellingen zoals schoolbegeleidingsdiensten, opleidingen en nascholingsinstellingen doen er goed aan om in hun programma’s voor schoolontwikkeling en management-development te incorporeren

de in dit onderzoek gevonden factoren die van invloed zijn op het beleidvoerend vermogen
onderwerpen waarin schoolleiders zich nog vaak zwak voelen zoals bedrijfsmatig denken en ondernemerschap.

De rijksoverheid wordt aanbevolen om ervoor te waken dat bij maatregelen op het gebied van planning en control schoolleiders niet onbedoeld kunnen afglijden in de richting van meer ‘managerial’ schoolleiderschap in plaats van het meer gewenste onderwijskundig of integraal schoolleiderschap. Deze aanbeveling geldt tevens de (grote) schoolbesturen.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting

In dit onderzoek is bestudeerd hoe het staat met het beleidvoerend vermogen van basisscholen. De aanleiding daartoe is de toenemende deregulering in het onderwijs, gestuurd door nieuwe bestuurlijke opvattingen van de overheid waardoor schoolbesturen en scholen meer vrijheid krijgen om eigen beleid te voeren en dus meer autonoom kunnen handelen. De laatste jaren zijn voor het basisonderwijs enkele beleidsmaatregelen doorgevoerd die grotere beleidsvrijheid aan scholen geven, te weten de invoering van de lumpsumbekostiging, de invoering van de vraagfinanciering voor de schoolbegeleiding en het verleggen van de regie over het onderwijsachterstandenbeleid van gemeenten naar schoolbesturen. De veronderstelling achter dit beleid is dat scholen en schoolbesturen ook in staat zijn om zelf beleid te ontwikkelen en uit te voeren. Dat houdt in: gerichte keuzes maken, zelf de verantwoordelijkheid voor die keuzes nemen en daarbij planmatig, integraal en strategisch denken en handelen. Dit vraagt nieuwe competenties en een nieuwe attitude, samengevat in de term beleidvoerend vermogen. De centrale vraag in dit onderzoek was in hoeverre scholen en besturen daarover feitelijk al beschikken. Dat is immers een essentiële conditie om de veronderstelde opbrengsten van deregulering en grotere autonomie te kunnen realiseren. Die opbrengsten zijn meer kwaliteit, meer professionaliteit en een betere afstemming tussen vraag en aanbod.
De centrale vraag is uiteengelegd in drie hoofdvragen:

Wat is de stand van zaken met betrekking tot het beleidvoerend vermogen van basisscholen?
Is er een relatie tussen het beleidvoerend vermogen van basisscholen en de organisatie en het beleid van hun bestuur?
Welke (overige) factoren zijn van invloed op het beleidvoerend vermogen van basisscholen en welke contextspecifieke factoren zijn daarbij te onderscheiden?

Beleidvoerend vermogen is in het onderzoek gedefinieerd als het vermogen van de organisatie als geheel om doelen te stellen in relatie tot (veranderende) eisen van interne en externe actoren, deze doelen te implementeren en een cyclisch proces van evaluatie en bijstelling uit te voeren, waarbij een optimale flexibiliteit wordt toegepast.

De opzet van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in twee delen:

een kwantitatief/representatief deel: een survey onder schoolleiders en leerkrachten van basisscholen
een kwalitatief/exploratief deel: bestudering van beleidsvarianten via casestudies, bestaande uit steeds twee scholen en hun schoolbestuur.

Voor het kwantitatieve deel is een conceptueel model opgesteld, vooral ten behoeve van de beantwoording van vraag 3. Op basis van literatuur is beargumenteerd welke factoren verband zouden kunnen houden met beleidvoerend vermogen. Drie groepen factoren zijn onderscheiden:

kenmerken van de schoolleiding, zoals aanwezigheid van een visie, ‘helikopterview’ en de mate waarin de schoolleider leerkrachten stimuleert en steunt
kenmerken van de schoolorganisatie, zoals het schoolklimaat, de transparantie van overleg en regels, de openheid en veranderbereidheid in het team, het professionaliseringsbeleid en de interne taakverdeling
kenmerken van de omgeving van de school, zoals de vrijheid die het bestuur laat aan de school, de invloed van de ouders en de invloed vanuit landelijk beleid en regelgeving.

De data zijn verzameld met vragenlijsten voor de schoolleider en voor de leerkrachten. Ter voorkoming van sociaal wenselijke antwoorden zijn de kenmerken van de schoolleiding en de schoolorganisatie gemeten bij de teamleden en niet bij het management. De omgevingskenmerken zijn gemeten bij de schoolleider, en beleidvoerend vermogen zowel bij leerkrachten als schoolleiders.
Voor de casestudies zijn negen scholen geselecteerd op basis van de uitkomsten van het survey. Daarbij is gestreefd naar variatie op de mate van beleidvoerend vermogen (zoals gerapporteerd door leerkrachten) en de mate waarin beleidsvrijheid wordt ervaren (volgens de schoolleider). Van elke school is de schoolleider geïnterviewd, de interne begeleider en een vertegenwoordiger van het schoolbestuur. Ter validering is steeds ook nog een schoolleider van een andere school van hetzelfde bestuur geïnterviewd. In de interviews is gevraagd naar factoren die belemmerend en bevorderend werken bij de ontwikkeling van het beleidvoerend vermogen, aan de hand van ervaringen met de beleidswijzigingen betreffende lumpsumfinanciering, vraaggerichte schoolbegeleiding en regie over de bestrijding van onderwijsachterstanden.

Resultaten

De resultaten van het onderzoek zijn, geordend naar onderzoeksvraag, als volgt.

Vraag 1: Stand van zaken met betrekking tot beleidvoerend vermogen
Beleidvoerend vermogen omvat in dit onderzoek drie elementen:

integraal en strategisch beleid voeren
beleid sturen en volgen door evalueren met gebruik van gegevens
reageren op/rekening houden met ontwikkelingen en eisen uit de omgeving.

Het blijkt dat zowel schoolleiders als leerkrachten de eigen school tamelijk hoog positioneren op deze drie elementen. Op een vijfpuntsschaal varieert de gemiddelde score van 3.7 voor het element evaluatiegerichtheid (b) tot 4.0 voor het element integraal/strategisch beleid (a). De overall score voor beleidvoerend vermogen is 3.9 voor zowel schoolleiders als leerkrachten. Het algemene beeld dat schoolleiders en leerkrachten hebben van het eigen beleidvoerend vermogen is dus positief. Er is geen samenhang met achtergrondkenmerken van de scholen, zoals schoolgrootte, het percentage leerlingen uit achterstandsgroepen en het aantal scholen binnen één bestuur. Er is ook geen samenhang met achtergrondkenmerken van de schoolleider, zoals leeftijd en ervaring als directielid.
De overeenstemming tussen de oordelen van de schoolleiders en de leerkrachten over het beleidvoerend vermogen op de school is echter niet erg hoog. Kennelijk is het zo dat leerkrachten en schoolleiders niet met dezelfde blik of met dezelfde maatstaven naar de elementen van het beleidvoerend vermogen kijken. Datzelfde blijkt te gelden voor het oordeel van schoolbesturen en van de inspectie over (aspecten van) het beleidvoerend vermogen van basisscholen: besturen en inspectie zijn minder positief over sommige aspecten van het beleidvoerend vermogen van de scholen dan de schoolleiders en leerkrachten.

Kan nu uit de relatief positieve oordelen van de schoolleiders en leerkrachten worden afgeleid dat het wel goed zit met het beleidvoerend vermogen van basisscholen? Die conclusie lijkt iets te eenvoudig. Er zijn verschillende verklaringen mogelijk voor dit positieve beeld. Ten eerste kan het niet uitgesloten worden dat de respons op de vragenlijst selectief is geweest, in die zin dat vooral scholen hebben meegedaan die het onderwerp beleidvoerend vermogen interessant vinden en er actief mee bezig zijn. Daarbij hebben we niet kunnen vaststellen in hoeverre IV de onderzoeksgroep representatief is voor de populatie basisscholen. Ten tweede heeft de meting plaatsgevonden in de vorm van zelfrapportage. Hoewel het meetinstrument zorgvuldig geconstrueerd is en de personen die wij consulteerden in een symposium over de onderzoeksuitkomsten zich ook goed in het instrument konden vinden, is het toch denkbaar dat er ‘overrapportage’ heeft plaatsgevonden omdat professionals niet graag negatief oordelen over hun eigen competenties en handelen.
Anderzijds is er tegenwoordig, zo werd duidelijk uit het symposium en uit de interviews in de casestudies, sprake van een ‘lerend elan’ bij zowel besturen en schoolleiders. De mate van autonomie van scholen en de verschillende niveaus van verantwoordelijkheid zijn op veel bestuurskantoren onderwerp van herdefiniering. In dat kader blijkt volop te worden nagedacht over de mate waarin scholen invloed kunnen/mogen hebben op het bestuursbeleid en de wijze waarop beleidvoerend vermogen van schoolleiders verder kan worden ontwikkeld. Vooral bij de grotere besturen troffen we op deze terreinen de nodige voorbeelden van strategieontwikkeling aan. De relatief hoge scores op beleidvoerend vermogen bij de schoolleiders zouden in dit licht ook gezien kunnen worden als een ambitie die men heeft, een doel dat misschien nog niet bereikt is maar waar wel aan wordt gewerkt.

Vraag 2: Beleidvoerend vermogen en bestuursbeleid
Beleidvoerend vermogen hebben we opgevat als een competentie. Maar voor het gebruiken van deze competentie is het natuurlijk nodig dat er ook daadwerkelijke beleidsvrijheid bestaat: de mogelijkheid om zelf beslissingen te nemen en keuzes af te wegen. Hoeveel beleidsvrijheid scholen hebben of ervaren, hangt onder meer af van het bestuursbeleid. Een bestuur dat veel centraal regelt, laat voor de scholen minder eigen beleidsruimte over dan een bestuur dat weinig centraal regelt en integrale beleidsverantwoordelijkheid bij de schooldirecties legt. Daarnaast hangt (ervaren) beleidsvrijheid ook af van de ruimte die vanuit landelijk of lokaal beleid wordt geboden.
In de vragenlijst voor de schoolleiders is beleidsvrijheid gemeten door te vragen in hoeverre de schoolleider, op verschillende beleidsterreinen beperkingen ervaart in de eigen beleidsvrijheid, door maatregelen vanuit het bestuur, de landelijke overheid of de lokale overheid. Het blijkt dat de besturen de scholen vooral in hun onderwijskundige keuzes veel vrijheid laten. Scholen ervaren zelden beperkingen vanuit hun bestuur bij beslissingen die ze nemen over het primaire proces (inhoud van het onderwijs, didactiek, organisatie van het leren, omgang met ouders) of over vernieuwingen die ze willen aangaan. Iets minder beleidsvrijheid krijgen ze vanuit hun bestuur bij de inrichting van het kwaliteitsbeleid (professionaliseringsbeleid, kwaliteitszorgsysteem, leerlingenzorg). Duidelijk de minste vrijheid (dus de meeste beperking) is er op het gebied van personeel en financiën. Ongeveer de helft van de schoolleiders geeft aan dat bij hen op dit gebied de beleidsvrijheid niet groot is. Hoe meer scholen er vallen onder een bestuur, hoe geringer de ervaren beleidsvrijheid, vooral op de terreinen kwaliteitsbeleid en financieel beleid. Grote besturen hebben kennelijk de neiging om op deze terreinen meer centraal te regelen dan kleine besturen. Verder blijkt dat scholen met veel leerlingen uit achterstandsgroepen minder beleidsvrijheid vanuit hun bestuur ervaren dan andere scholen, zij het alleen op financieel gebied. De verschuiving van middelen voor bestrijding van onderwijsachterstanden die heeft plaatsgevonden van gemeenten naar schoolbesturen heeft er mogelijk toe geleid dat besturen die middelen aan hun scholen zijn gaan toekennen vanuit eigen centrale regie, zonder scholen veel ruimte te laten.
Ongeveer een kwart van de schoolleiders vindt dat ze vrij weinig beleidsvrijheid hebben als gevolg van lokaal beleid. Tot lokaal beleid zijn in het onderzoek gerekend gemeentelijk beleid/gemeentelijke afspraken, maar ook afspraken vanuit het samenwerkingsverband Weer Samen Naar School, vanuit wijkoverleg, vanuit directeurenoverleg en met andere scholen en jeugdzorg in het kader van het zorgbeleid.
Eveneens is er een inperking van de beleidsvrijheid vanwege landelijk beleid. Hier vinden we twee duidelijke verschillende uitkomsten: op financieel gebied ervaren schoolleiders weinig beperkingen van hun vrijheid vanuit de landelijke overheid, maar op inhoudelijk gebied wel. Meer dan de helft van de schoolleiders vindt dat hun beleidsruimte wordt ingeperkt als gevolg van overheidsbeleid op het gebied van Weer Samen naar School en Leerlinggebonden Financiering (Rugzakjes).
In de casestudies hebben we het onderwerp beleidsvrijheid verder kunnen uitdiepen. Een belangrijke kanttekening die diverse schoolleiders ten aanzien van de lumpsumfinanciering maken is dat beleidsvrijheid in het basisonderwijs een relatief begrip is. Een groot deel van de middelen ligt vast, vooral in salarissen, en er is dus feitelijk niet zo veel ruimte om eigen accenten te leggen. Niettemin waren zowel schoolleiders als schoolbesturen het er over eens dat de eigen beleidsruimte in de afgelopen jaren groter is geworden. De maatregelen op het gebied van de lumpsumfinanciering, het afschaffen van de gedwongen winkelnering voor de schoolbegeleiding en de grotere zeggenschap van besturen over gelden voor ach- VI terstandbestrijding zijn daar zeker een oorzaak van. Vooral bij de tweede maatregel (vrijheid keuze schoolbegeleiding) wordt gesteld dat er (veel) meer vrijheid is ontstaan. Door diverse respondenten wordt echter benadrukt dat er meer nodig is dan verruimde condities. Dat betreft vooral een andere attitude bij schoolleiders en een andere bestuursopvatting bij schoolbesturen . . Schoolleiders moeten eigen beleid willen voeren en besturen moeten hen dat toevertrouwen. In het symposium is dit nog eens benadrukt: “beleidsvrijheid is niet iets objectiefs, het gaat er om hoeveel vrijheid je zelf opzoekt”. Volgens de symposiumdeelnemers is er op dit vlak sprake van een positieve ontwikkeling. Besturen zijn tegenwoordig lang niet altijd meer de ‘externe factor’ die bepaalt hoeveel beleidsvrijheid een school heeft. Steeds vaker wordt beleid gemaakt door bestuur en schoolleiders samen en speelt bijvoorbeeld het directeurenoverleg van een bestuur een belangrijke rol bij de (gezamenlijke) beleidsontwikkeling.

Keuzes en dilemma’s

In de casestudies is ook gevraagd naar keuzes en dilemma’s waar men eventueel voor komt te staan bij het benutten van eigen beleidsruimte. Ten aanzien van de lumpsumfinanciering bleken deze vooral neer te komen op afwegingen over de verdeling van middelen. Op bestuursniveau gaat het dan om de verdeling van middelen over scholen en om de verhouding middelen op bestuursniveau en middelen op schoolniveau. Op schoolniveau gaat het meer om de afweging tussen personele en materiële investeringen. Vooral investeringen in personeel worden goed overwogen. Keuzes op dit gebied kunnen leiden tot ‘scheve ogen’ en hebben bovendien vaak lange-termijn consequenties door rechtspositieregels.
Ten aanzien van het kiezen van schoolbegeleiders blijken dilemma’s te spelen rond opgebouwde relaties (keuze voor een nieuwe instantie betekent het verbreken van de relatie met de instantie waarmee men soms jarenlang in zee is gegaan). En ook hier spelen financiële afwegingen een rol. Zo betekent meer middelen naar leerlingbegeleiding minder middelen voor begeleiding op schoolniveau, en moet bij beslissingen over nascholing worden afgewogen wiens nascholing de meeste prioriteit verdient. Toch zijn scholen niet in de eerste plaats op zoek naar de goedkoopste aanbieders van ondersteuning. Kwaliteit en aanbod op maat van de school zijn belangrijkere criteria.
Hoewel de scholen de vrijheid om zelf te kunnen ‘shoppen’ op de begeleidingsmarkt hoog waarderen, wijzen sommigen op een schaduwkant hiervan. Schoolbegeleidingsdiensten zijn hierdoor in concurrentie met elkaar en de nood- VII zaak om voldoende klanten te krijgen zou er toe kunnen leiden dat men kritiekloos ingaat op de vraag van de school (‘u vraagt, wij draaien’). Vooral wanneer scholen hun vraag nog niet goed doordacht of gearticuleerd hebben, kan dat leiden tot situaties waarin de opbrengst tegenvalt.

Differentieel beleid

In de casestudies is ook geprobeerd na te gaan of er besturen zijn die een differentieel beleid voeren, dat wil zeggen beleid dat rekening houdt met verschillen tussen scholen en schoolleiders in behoeften, capaciteiten en omstandigheden. We hebben vrijwel geen voorbeelden aangetroffen van expliciet bestuursbeleid dat uitgaat van verschillen tussen scholen. Het beleid laat zich meestal typeren als eenheidsbeleid. Wel komt het voor dat het bestuur algemene kaders stelt waarbinnen scholen weer eigen accenten kunnen leggen. We kunnen dat typeren als een combinatievorm.

Vraag 3: Factoren die van invloed zijn op beleidvoerend vermogen
Uit de analyses op de data van het survey bij leerkrachten blijkt dat de aanwezigheid van een visie bij de schoolleider rechtstreekse invloed heeft op de mate van beleidvoerend vermogen zoals leerkrachten dat percipiëren.. Meer visie gaat samen met meer beleidvoerend vermogen van de school. Andere kenmerken van de schoolleider hebben ook wel invloed op het beleidvoerend vermogen maar meer indirect, dat wel zeggen via andere invloedrijke kenmerken. Zo blijken schoolleiders die leerkrachten stimuleren (tot kennisdelen, uitproberen van nieuwe dingen, nadenken over persoonlijke doelen, zoeken van nieuwe informatie en ideeën) duidelijk bij te dragen aan een goed klimaat voor professionalisering en het werken aan een gemeenschappelijke missie. Twee factoren die weer rechtstreeks van invloed zijn op het beleidvoerend vermogen. Ook schoolleiders die in staat zijn tot ‘hogere orde denken’ (zaken overzien, op een hoger plan tillen) blijken bij te dragen aan deze factoren en daarnaast bevorderen zij ook een ander invloedrijk organisatiekenmerk, namelijk transparantie van overleg en regels . Voor de organisatiekenmerken ‘transparantie van overleg en regels’, ‘gemeenschappelijke missie’ en ‘professionaliseringsbeleid’ geldt dan ook dat hoe meer deze volgens leerkrachten in hun school aan de orde zijn, hoe hoger ze scoren op het beleidvoerend vermogen. Openheid en duidelijkheid in het team, gemeenschappelijkheid en aandacht voor professionalisering kunnen dus beschouwd worden als condities die gunstig zijn voor beleidvoerend vermogen. De schoolleider heeft vervolgens wel weer invloed op deze organisatiekenmerken.. Bij de VIII schoolleiders is nagegaan of zij invloeden zien vanuit omgevingsfactoren op het beleidvermogen vermogen van de school. Van een aantal op het oog voor de hand liggende zaken blijkt geen invloed uit te gaan. Zo doen de financiële beleidsvrijheid vanuit OCW, de aanwezigheid van een bovenschools manager, de bestuurlijke beleidsvrijheid ten aanzien van personeel, financiën en vernieuwing er niet toe, volgens de schoolleider. De inhoudelijke beleidsvrijheid vanuit OCW is de enige variabele die wel van invloed is, op alle drie aspecten van het beleidvoerend vermogen. Naarmate de inhoudelijke beleidsvrijheid vanuit OCW groter is (als groter wordt ervaren) wordt het beleidvoerend vermogen van de school volgens schoolleiders op elk aspect beter. Of omgekeerd: schoolleiders die vinden dat OCW de inhoudelijke beleidsvrijheid van de school beperkt, rapporteren minder beleidvoerend vermogen. Een mogelijke verklaring hiervoor zou weer kunnen zijn de subjectieve beleving van beleidsvrijheid: een schoolleider die meer vrijheid neemt, creëert meer ruimte voor eigen beleid en schept daarmee kansen voor de ontwikkeling van beleidvoerend vermogen.
Verder is gebleken dat naarmate besturen meer vrijheid laten op het terrein van kwaliteitsbeleid en er lokaal meer beleidsvrijheid is, schoolleiders de school hoger positioneren op het aspect integraal/strategisch beleid. Oftewel: scholen zijn volgens schoolleiders op dit terreinen actiever naarmate hun schoolbestuur minder stuurt op kwaliteitsbeleid (en de invulling hiervan dus meer overlaat aan de scholen).

Aanbevelingen

Op basis van de resultaten van het kwalitatieve, het kwantitatieve onderzoek en het symposium is een aantal aanbevelingen geformuleerd die als volgt kunnen worden samengevat. ƒ

Schoolbesturen dienen zich bewust te zijn van hun invloed op het beleidvoerend vermogen van scholen door
   o een afweging te maken tussen het wegnemen van de bedrijfsmatige elementen bij de schoolleider om meer ruimte te geven voor onderwijskundig beleid en het integraal verantwoordelijk maken van de schoolleider
     o na te gaan in hoeverre de in dit onderzoek gevonden factoren die direct of indirect van invloed zijn op het beleidvoerend vermogen aanwezig zijn bij de schoolleider en hoe kan worden voorzien in verbetering van de competenties van de schoolleider
     o interscholair directieoverleg en bovenschools management in te zetten als instrumenten voor beleidsverbetering en te waken voor een beperkende rol daarvoor voor het beleidvoerend vermogen van scholen
     o te waken voor centrale sturing, met name bij bestuurlijke schaalvergroting, indien dat ten koste gaat van het beleidvoerend vermogen van de individuele scholen. ƒ
Professionaliseringsinstellingen zoals schoolbegeleidingsdiensten, opleidingen en nascholingsinstellingen doen er goed aan om in hun programma’s voor schoolontwikkeling en management-development te incorporeren
o de in dit onderzoek gevonden factoren die van invloed zijn op het beleidvoerend vermogen
o onderwerpen waarin schoolleiders zich nog vaak zwak voelen zoals bedrijfsmatig denken en ondernemerschap.

Nader onderzoek is nodig om

o het begrip ‘beleidvoerend vermogen’ verder te valideren
   o de relatie tussen bovenschools beleid en schoolbeleid in kaart te brengen
   o bij de implementatie van de gevonden resultaten in scholen de effecten en condities zorgvuldig te monitoren
   o invloed van gedeeld leiderschap op beleidvoerend vermogen nader in kaart te brengen
   o de rol van ouderbetrokkenheid beter te kunnen verklaren.

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!