Positie van ouders binnen de Regeling Leerlinggebonden Financiering (LGF)

Geplaatst op 1 juni 2016

Managementsamenvatting

Aanleiding van het onderzoek

Het onderzoek maakt deel uit van het onderzoeksprogramma 'Leerlinggebonden financiering' (Pijl, 2003). Het programma is gericht op het in kaart brengen van de gevolgen van de invoering van de Regeling Leerlinggebonden Financiering (Regeling LGF) per 1 augustus 2003. De Regeling LGF heeft als doelstellingen:
a. de integratie van leerlingen met beperkingen in het reguliere onderwijs te verbeteren;
b. de kwaliteit van het speciaal onderwijs te versterken;
c. de keuzevrijheid en betrokkenheid van ouders bij het onderwijs te vergroten.
Het onderzoek heeft zich met name gericht op de positie van de ouders van leerlingen met beperkingen. De uitkomsten van het onderzoek hebben nog een voorlopig karakter. De gegevensverzameling heeft plaatsgevonden in de eerste maanden na invoering van de Regeling LGF, op een moment dat er nog aanloopproblemen verwacht kunnen worden. Het voornemen is het onderzoek te herhalen wanneer er langer ervaring is opgedaan met de nieuwe procedures.
De Regeling LGF, die we hier kort weergeven, versterkt de positie van ouders bij het onderwijs aan hun kind. Vergroting van de keuzevrijheid en betrokkenheid van ouders is een doelstelling die past binnen meer algemeen maatschappelijke ontwikkelingen rond autonomievergroting. De regeling bepaalt dat ouders hun kind zelf aanmelden bij een Commissie voor Indicatiestelling (CvI). De CvI heeft de taak een oordeel uit te spreken over de toelaatbaarheid van leerlingen met beperkingen. De CvI hanteert bij de beslissing landelijk vastgestelde toelatingscriteria. Ouders dienen de aanmelding vergezeld te laten gaan van een dossier met gegevens over het kind. Bij de samenstelling van het dossier kunnen ouders een beroep doen op een Regionaal Expertise Centrum (REC). Als de CvI negatief beslist over de toelaatbaarheid, kunnen ouders bezwaar aantekenen. De bezwaarprocedure voorziet in de inschakeling van de Bezwaar Adviescommissie, en eventueel zelfs de rechter. Als de CvI positief beslist, kiezen ouders vervolgens een school voor speciaal onderwijs, of een reguliere school. In het laatste geval krijgt de leerling een zogenaamde rugzak mee, met faciliteiten waarmee de gekozen school de leerling aangepast onderwijs kan bieden. De rugzak bestaat uit drie delen, extra formatie, ambulante begeleiding en een geldbedrag voor aanpassing van lesmateriaal. De inhoud van de rugzak wordt per handicap vastgesteld en de besteding is aan nadere regels gebonden. Het behoort tot de wettelijke taken van de REC's ouders te ondersteunen bij het zoeken van een school. Scholen zijn niet verplicht een leerling met beperkingen te plaatsen, maar een afwijzing moet wel schriftelijk gemotiveerd worden. Zonodig kunnen ouders een beroep doen op Onderwijsconsulenten of op de Adviescommissie Toelating en Begeleiding (ACTB). Ongeacht de keuze voor speciaal of regulier onderwijs dient de school in overeenstemming met de ouders een handelingsplan op te stellen. Het handelingsplan is voorwaarde voor het beschikbaar stellen van de rugzak.
Vatten we gehele procedure samen, dan hebben ouders bij de volgende aspecten een rol: aanmelding bij de CvI, samenstellen van het dossier, de mogelijkheid in beroep te gaan tegen een negatieve beschikking van de CvI, de keuze van de school, de mogelijkheid in beroep te gaan tegen een afwijzing door de school en de opstelling van het handelingsplan.

Onderzoeksvragen

Ouders zijn op verschillende momenten bij de procedure betrokken. Die momenten vormen de leidraad voor de eerste vier onderzoeksvragen. De laatste onderzoeksvraag informeert meer algemeen naar de ervaringen van ouders.
a. Hoe ervaren ouders de aanmelding en de procedure voor de indicatiestelling?
b. Hoe krijgen ouders inzicht in het aanbod van regulier of speciaal onderwijs voor hun kind?
c. Waarop baseren ouders hun keuze voor regulier of speciaal onderwijs?
d. Hoe realiseren ouders de schoolkeuze en wat is hun bijdrage in het opstellen van het handelingsplan?
e. Hoe oordelen ouders over hun veranderde positie?

Opzet van het onderzoek

Het onderzoek bestond uit twee delen, een veldscan onder ouders via telefonische interviews en een verdiepende studie waarbij ouders thuis zijn bezocht. De populatie voor de veldscan bestond uit alle ouders die tussen 1 augustus en 1 november 2003 een indicatiebeschikking hadden ontvangen van een CvI. De beoogde steekproefomvang bedroeg 250 ouders. De werving is in verband met de bescherming van de privacy van ouders geschied via de REC's. Hun is gevraagd onze wervingsbrief te versturen naar een steekproef van ouders. In verband met verwachte uitval, bijvoorbeeld omdat een REC ons verzoek niet zou honoreren of omdat ouders negatief kunnen beslissen op onze uitnodiging, zijn er 360 wervingsbrieven verzonden. Daarvan zijn er 185 (51 procent) geretourneerd, waarvan 140 (39 procent) met een bereidheidverklaring. Uiteindelijk konden 116 (32 procent) ouders bereikt worden voor een telefonisch interview. De redenen voor uitval zijn divers: REC's die ons verzoek niet hebben gehonoreerd, ouders die de wervingsbrief niet hebben teruggestuurd, of ouders die na vijfmaal bellen nog niet werden bereikt. De responsgroep van 116 ouders is landelijk representatief ten aanzien van de verdeling over REC-clusters (21 procent binnen cluster 2- auditief of communicatief gehandicapte leerlingen-, 46 procent binnen cluster 3- verstandelijk of lichamelijk gehandicapte leerlingen, chronisch zieke leerlingen-, 33 procent binnen cluster 4- leerlingen met ernstige ontwikkelingspsychopathologie). Of de ouders ook in andere opzichten representatief zijn voor de landelijke populatie, is onbekend. Er zijn aanwijzingen dat de responsgroep gemiddeld wat hoger geschoold is en vaker in een landelijke omgeving woont. In tien procent van de bereikte gezinnen is tenminste een van de ouders buiten Nederland geboren.
Aan de verdiepende studie hebben 21 ouders meegedaan. Ze zijn gekozen uit de deelnemers aan de veldscan die bereid waren tot deelname aan de dieptestudie. Zeven ouders die een negatieve beschikking hebben ontvangen, zijn bij de verdieping betrokken, zodat informatie verzameld kon worden over de achtergronden van deze indicaties. Daarnaast zijn ouders van veertien leerlingen waarbij de indicatie bij de eerste aanvraag is toegekend geselecteerd op een zodanige wijze, dat zoveel mogelijk diversiteit bereikt werd naar REC-cluster en schoolsoorten binnen het REC-cluster (rekening houdend met de omvang van de populatie). Vijf indicaties behoorden tot cluster 2, negen tot REC-cluster 3, en zeven tot RECcluster 4. Het opleidingsniveau was bij tien gezinnen in de dieptestudie HBO of WO, bij negen gezinnen MBO, in één gezin algemeen vormend onderwijs en in één gezin lager beroepsonderwijs. Veertien gezinnen woonden in een landelijk gebied of een dorp, vijf in een kleine of middelgrote stad en twee in een grote stad. Alle ouders waren in Nederland geboren.
Voor de veldscan is een gestructureerde vragenlijst ontworpen met gesloten antwoordalternatieven. De vragenlijst bestreek alle thema's uit de onderzoeksvragen. De vragenlijst voor de verdiepende studie is meer open geweest, hetgeen de ouders de gelegenheid bood hun verhaal in eigen bewoordingen te vertellen. De telefonische interviews voor de veldscan duurden gemiddeld ongeveer een half uur. De vraaggesprekken bij ouders thuis duurden tussen de anderhalf en twee uur. In één geval heeft het verdiepende interview toch telefonisch plaatsgevonden.

Uitkomsten

Bij de weergave van de resultaten nemen we de uitkomsten van de beide delen, de veldscan en de verdiepende studie, samen.

Ad onderzoeksvraag a: Hoe ervaren ouders de aanmelding en de procedure voor de indicatiestelling?
In ongeveer de helft van de gevallen nemen ouders zelf het initiatief tot het aanvragen van een indicatie. Maar ook scholen of zorgaanbieders blijken dit regelmatig te doen. Ouders raken in een lastig parket als er in het voortraject onenigheid bestaat over de noodzaak van een indicatieaanvraag. Ze kunnen zich verplicht voelen een aanvraag te doen waar ze niet achter staan, of ze ervaren tegenwerking bij de samenstelling van het dossier. Over diverse elementen van de procedure bestaat bij ouders ontevredenheid, het meest over de tijd die de procedure in beslag neemt (ongeveer de helft van de ouders) en de ondersteuning die het REC biedt (ruim een kwart van de ouders). Nogal wat ouders vinden het aanmeldingsformulier moeilijk en ingewikkeld. Men moet vaak actief op zoek naar ontbrekende informatie. De informatievoorziening over de bezwaarprocedure ontmoet minder kritiek. Slechts tien procent van de ouders is hierover ontevreden. In elf gevallen (tien procent van de steekproef) is een negatieve indicatie afgegeven. Vijf ouderparen hebben bezwaar gemaakt, vier maal met succes. Een ouderpaar wacht nog op de afhandeling.

Ad onderzoeksvraag b: Hoe krijgen ouders inzicht in het aanbod van regulier of speciaal onderwijs voor hun kind?
Informatie over de schoolsoorten krijgen ouders vooral van scholen en deskundigen buiten de school. Het REC, ouderorganisaties of andere ouders zijn als informatiebron van minder belang. Persoonlijke gesprekken betekenen voor ouders meer dan schriftelijke informatie. Schriftelijke informatie is vaak ondoorzichtig, ook voor goed opgeleide ouders.

Ad onderzoeksvraag c: Waarop baseren ouders hun keuze voor regulier of speciaal onderwijs?
Bijna tachtig procent van de ouders meent een verantwoorde afweging te kunnen maken tussen speciaal en regulier onderwijs. Opvattingen van ouders ten aanzien van participatie en integratie in de samenleving spelen een belangrijke rol in de keuze die ouders maken. Maar in veel gevallen is de keuze minder vrij dan het lijkt. Soms zijn de beperkingen van het kind zo groot dat ouders een reguliere school onrealistisch vinden.In andere gevallen bezoekt het kind al een school en is er geen aanleiding een andere school te kiezen. Minder dan tien procent van de ouders bezoekt zowel een school voor speciaal als voor regulier onderwijs. Het grootste deel van de ouders (bijna 90 procent) is tevreden met de uiteindelijke keuze.

Ad onderzoeksvraag d: Hoe realiseren ouders de schoolkeuze en wat is hun bijdrage in het opstellen van het handelingsplan?
Bijna de helft van de ouders in onze onderzoeksgroep kiest voor regulier onderwijs met rugzak. Dat is beduidend meer dan vóór de Regeling LGF, toen ongeveer een op de vijf doelgroepleerlingen met ambulante begeleiding in het regulier onderwijs verbleef. Maar voor een betrouwbare schatting van het aantal leerlingen met beperkingen dat aan het regulier onderwijs gaat deelnemen, is de onderzochte periode te kort geweest en mogelijk is in deze eerste periode ook een specifieke groep leerlingen geïndiceerd. Hoewel de opstelling van een handelingsplan verplicht is, meent 25 procent van de ouders dat zo'n plan er niet of nog niet is. Als het plan er wèl is, geeft het volgens de meeste ouders voldoende informatie. Veel scholen hanteren geen heldere procedure bij het opstellen van het handelingsplan. Ondanks deze tekortkomingen is 85 procent van de ouders tevreden over de mogelijkheden bij te dragen aan het opstellen van het handelingsplan.

Ad onderzoeksvraag e: Hoe oordelen ouders over hun veranderde positie?
Ongeveer driekwart van de ouders heeft zich vrij gevoeld in de keuze tussen regulier en speciaal onderwijs. Beperkingen liggen onder meer in het feit dat scholen soms niet bereid zijn een leerling met beperkingen op te nemen. Elf procent van de ouders heeft een weigering door een school voor regulier onderwijs meegemaakt. Een kwart van de ouders meent onvoldoende zicht te hebben op het onderwijs dat hun kind krijgt. Ook uit de verdiepende studie komt naar voren dat ouders zich slecht op de hoogte achten van het aangeboden onderwijs.

Conclusies en aanbevelingen

De Regeling LGF beoogt de positie van ouders van kinderen met beperkingen te versterken. Het is nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken, maar de eerste uitkomsten geven aan dat de positie van ouders daadwerkelijk sterker is geworden. Ouders spelen een actieve rol in de indicatieprocedure, ze maken in voorkomende gevallen gebruik van de bezwaarprocedure, ze laten hun visie op integratie en participatie in de samenleving meewegen bij de schoolkeuze, ze kiezen vaak voor het reguliere onderwijs (met rugzak) en ze voelen zich betrokken bij het opstellen van het handelingsplan. Over de belangrijkste elementen in de procedure bestaat bij een meerderheid van de ouders tevredenheid. Toch zijn er natuurlijk ook nog wel problemen. Wij vragen aandacht voor drie punten.
Het eerste punt betreft het functioneren van de REC's. Deze instellingen bieden volgens de ouders in deze eerste periode onvoldoende ondersteuning aan de ouders. Bij ouders bestaat onduidelijkheid over onder meer het te volgen traject, over de indicatiecriteria en over de wettelijke taken van de REC's. Lastige situaties treden op als niet op voorhand duidelijk is binnen welk cluster een indicatieaanvraag ingediend moet worden, of als ouders en deskundigen (inclusief de school) van mening verschillen over de noodzaak een indicatie aan te vragen. Het lijkt daarom van belang dat de REC's zich richting ouders duidelijker profileren wat betreft hun taken en diensten. De functie van ouderconsulent dient verder te worden ontwikkeld, opdat ouderconsulenten een effectieve bron van informatie en steun voor ouders kunnen zijn. Van belang is dat ouderconsulenten een gedifferentieerd aanbod ontwikkelen. Ouders verschillen nu eenmaal sterk in hun behoefte aan ondersteuning.
Het tweede punt betreft de positie van ouders bij het opstellen van het handelingsplan. Weliswaar zijn de meeste ouders tevreden over hun bijdrage aan het handelingsplan, maar ook blijkt dat veel ouders hieraan slechts een passieve bijdrage leveren. Tussen scholen en ouders kunnen grote verschillen bestaan wat betreft expertise. Dat kan ertoe leiden dat ouders zich passief opstellen en tóch tevreden zijn. Maar tegelijkertijd is dat natuurlijk niet de bedoeling van de wetgever geweest. De Regeling LGF voorziet in een actieve opstelling van ouders, óók bij het handelingsplan. Het is daarom goed als scholen zich niet alleen realiseren dat er een competentieverschil bestaat, maar zich vervolgens ook inspannen om dit verschil te overbruggen. Een mogelijkheid hiervoor is het vooraf bespreken van keuzemogelijkheden met de ouders waarna de gemaakte keuzes worden uitgewerkt in een meer concreet handelingsplan.
Het derde punt betreft de opstelling van de ouders. Voor het slagen van de Regeling LGF is het van belang dat de betrokken ouders hun mogelijkheden tot grotere verantwoordelijkheid en inbreng daadwerkelijk willen benutten. In het huidige onderzoek zijn de wensen van ouders op dit vlak niet rechtstreeks onderzocht. Alleen indirect, via gesprekken over hun ervaringen, bleek ons dat niet alle ouders behoefte hebben aan een inbreng. Voor sommige ouders betekent de Regeling LGF een aanzienlijke verzwaring. Nader onderzoek naar de wensen en de mogelijkheden van ouders is van belang. Tegelijkertijd bepleiten wij dat de betrokken instellingen zich realiseren dat ouders maatwerk nodig hebben. Dat betekent dat REC's en scholen aandacht moeten hebben voor wensen van ouders en dat ze hun aanbod daar zo goed mogelijk op moeten afstemmen. Het huidige onderzoek heeft geleerd dat nog lang niet alle participanten hiervan voldoende doordrongen zijn.

Heb je vragen over dit thema? Stel ze in de onderwijs community binnen de Wij-leren.nl Academie!

Details van het onderzoek

NWO-projectnummer:	412-03-010
Titel onderzoeksproject:	Onderzoek naar de positie van ouders in het LGF-beleid
Looptijd:	01-09-2003 tot 23-11-2004