Evaluatie wijzigingen onderwijsachterstandenbeleid periode 2005-2009

Geplaatst op 1 juni 2016

Managementsamenvatting

Sinds 1985 ontvangen scholen in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid extra middelen wanneer hun leerlingenpopulatie voldoet aan de criteria die voor dit beleid zijn vastgesteld. Het belangrijkste instrument hiervoor is de gewichtenregeling, waar in het basisonderwijs jaarlijks meer dan 300 miljoen euro mee gemoeid is. Met ingang van schooljaar 2006-2007 is de gewichtenregeling aangepast: de criteria voor de verschillende gewichten zijn veranderd en ook de hoogte van de gewichten zelf zijn gewijzigd. De motieven hiervoor waren de wensen om (a) meer aan te sluiten bij de feitelijke achterstand van leerlingen en (b) meer geld te laten gaan naar autochtone doelgroepleerlingen.
In de nieuwe regeling, die tussen schooljaar 2006-2007 en 2009-2010 gefaseerd is ingevoerd, worden de extra middelen nog uitsluitend toegekend op basis van het opleidingsniveau van de ouders. In de oude regeling speelde ook het land van de herkomst een belangrijke rol. De verwachting was dat de aanpassing nadelige effecten zou hebben voor scholen met veel allochtone achterstandsleerlingen, terwijl (met name plattelands-)scholen met autochtone achterstandsleerlingen er op vooruit zouden gaan.

In dit onderzoek is nagegaan of deze verwachtingen zijn uitgekomen en welke gevolgen de wijzigingen in de gewichtenregeling hebben gehad voor het onderwijsachterstandenbeleid van scholen en hun besturen. Daarbij hebben we ons gebaseerd op de leerlingentellingen van 2005 tot en met 2009. Ook de bedragen die besturen en scholen ontvangen hebben in het kader van compensatieregelingen en sinds 2009 in het kader van de Regeling impulsgebieden, zijn in de analyses betrokken. Bij een aantal scholen en besturen die van de wijzigingen financieel nadeel hebben ondervonden of ervan hebben geprofiteerd zijn interviews afgenomen om vast te stellen hoe ze met de gewijzigde situatie zijn omgegaan.

Voor bijna 90 procent van de scholen heeft de herijking van de leerlinggewichten nauwelijks of geen gevolgen gehad, bij 9 procent hebben we duidelijk negatieve effecten vastgesteld en bij 1 procent duidelijk positieve effecten. Van een duidelijk effect spreken we wanneer het schoolgewicht per 100 leerlingen – het relatieve schoolgewicht – met meer dan 10 procent is gedaald, respectievelijk gestegen. Zoals vooraf verwacht komen de negatieve effecten vooral voor bij de scholen met veel allochtone achterstandsleerlingen in de grote steden. Naar verhouding zijn de hindoeïstische en islamitische scholen het meest getroffen. Van deze denominaties zijn nagenoeg alle scholen met een sterke achteruitgang geconfronteerd. Ook op veel andere scholen in de grote steden zijn de leerlinggewichten sterk afgenomen, maar omdat deze scholen meestal onder een groter bestuur vallen, zijn de gevolgen op bestuursniveau over het algemeen minder ingrijpend geweest.
Anders dan verwacht zijn er bij de weinige scholen die van de herijking geprofiteerd hebben slechts enkele plattelandsscholen met hoofdzakelijk autochtone achterstandsleerlingen. Dat de meeste plattelandsscholen met veel autochtone achterstandsleerlingen niet van de wijzigingen hebben geprofiteerd, kan worden toegeschreven aan de autonome stijging van het gemiddelde opleidingsniveau van de ouders, waardoor de meeste van deze scholen ook met de nieuwe gewichten nog buiten de criteria vallen. Opmerkelijk is dat er onder de scholen waarbij het relatieve schoolgewicht is toegenomen, ook scholen in stedelijke gebieden zijn met hoofdzakelijk allochtone achterstandsleerlingen. Dat kan deels worden verklaard door de ophoging van het 0,9- gewicht naar 1,2, maar een andere verklaring die bestuurders en directeuren geven, is dat er sprake is van een verdergaande segregatie. Het gaat dan om scholen in de meest gedepriveerde wijken die door (wat) hoger opgeleide ouders worden verlaten.

Zowel op basis van de analyses als op basis van de interviews kunnen we concluderen dat de compensatieregelingen over het algemeen goed hebben gefunctioneerd. Omdat deze regelingen gebaseerd waren op de leerlingentelling, werd er direct gecompenseerd voor de negatieve gevolgen van de herijking. Hierdoor kregen scholen en besturen de gelegenheid zich geleidelijk aan op de nieuwe bekostigingsgrondslag voor te bereiden. De compensatie bedroeg in het eerste jaar (2007-2008) 100%, en is daarna geleidelijk afgebouwd tot 25% in schooljaar 2010-2011. Na dit schooljaar houdt de regeling op te bestaan.
De Regeling impulsgebieden – die sinds het schooljaar 2009-2010 bestaat – is niet bedoeld als compensatie voor gederfde inkomsten, maar als extra ondersteuning voor scholen met veel achterstandsleerlingen. In postcodegebieden waarin sprake is van een cumulatie van problemen, krijgen de scholen op basis van deze regeling voor elke gewichtenleerling een extra budget toegekend. Zolang het onderwijsnummer in het primair onderwijs nog niet overal is ingevoerd en de postcode van de leerling dus niet bekend is, wordt daarbij gebruik gemaakt van de postcode van de school. De analyses laten zien dat deze bekostigingsgrondslag over het algemeen goed werkt, maar dat neemt niet weg dat er ook scholen met veel achterstandsleerlingen zijn die van de extra middelen verstoken blijven omdat ze niet in het ‘juiste’ postcodegebied liggen. Besturen gaan hier verschillend mee om, zo bleek uit de interviews. Over het algemeen vindt er een herverdeling plaats, zodat ook scholen in een ongunstig postcodegebied ervan profiteren, maar er zijn ook besturen die dit achterwege laten.

Op basis van de analyses luidt de conclusie dat de directe effecten van de herijking van de leerlinggewichten door de compensatieregelingen en sinds 2009 door de impulsregeling tot nu toe voor de overgrote meerderheid van de scholen beperkt zijn gebleven. Desalniettemin zijn er circa 175 scholen die er door de herijking van de gewichten beduidend (tenminste 10 procent) op achteruit zijn gegaan én de pech hebben om niet in het juiste postcodegebied te vallen en dus impulsmiddelen mislopen. Daarnaast zijn er ook scholen die er na de herijking op vooruit zijn gegaan en/of profiteren van de impulsregeling waardoor ze juist méér te besteden hebben dan voorheen. Maar deze laatste groep is klein; het gaat om niet meer dan 35 scholen.

Vooral bij de scholen en besturen die door de wijzigingen in de gewichtenregeling hun bekostiging zagen afnemen, hebben we bij de interviews negatieve geluiden gehoord. Bij doorvragen blijken evenwel niet alleen de aanpassingen in de gewichtenregeling de reden voor de kritiek te zijn, als wel het geheel van bezuinigingen en stijgingen van de uitgaven waarmee scholen op het ogenblik worden geconfronteerd. Genoemd werden onder meer het wegvallen van het budget voor Bestuur en management, de wijziging in de groeitoeslag en de relatieve achteruitgang van de materiële bekostiging. Ook bezuinigingen door lokale overheden werden regelmatig ter sprake gebracht.

Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat het voor scholen en besturen moeilijk is de effecten van de herijking van de leerlinggewichten te isoleren van andere maatregelen/bezuinigingen. Besturen baseren hun beleid niet op basis van het bedrag zij per leerling ontvangen, maar op het totale budget waarop zij kunnen rekenen. Daarnaast zijn de prognoses van de aantallen leerlingen voor schoolbesturen belangrijk. Wanneer er sprake is van groei zijn er doorgaans weinig problemen, maar wanneer de leerlingenaantallen afnemen en er geen vooruitzichten zijn dat dit slechts van tijdelijke aard is, dan moet er naar oplossingen worden gezocht. Vanzelfsprekend is dit laatste over het algemeen voor eenpitters en kleine besturen minder eenvoudig dan voor grote besturen. Bij de meeste meerpitters die we gesproken hebben, worden problemen opgelost door de verschuiving van budgetten tussen scholen. Wanneer verwacht wordt dat de tekorten slechts van tijdelijke aard zijn, stemt het bestuur er soms mee in dat zij worden opgelost door in te teren op het eigen vermogen.

Door (herverdeling van) middelen uit de impulsregeling of door een eigen bijdrage van het bestuur konden de negatieve gevolgen van de herijking tot nu toe in de meeste gevallen worden opgevangen. De besteding van de achterstandsmiddelen bleef daardoor dus meestal gelijk. In een aantal gevallen was er wel sprake van ingrijpende maatregelen, zoals gedwongen ontslag van personeel of afbouw van het aantal taaken zorguren. Soms was dat een direct gevolg van de herijking van de gewichtenregeling, maar meestal speelden daarbij andere maatregelen/bezuinigingen een rol.

Voorbeelden dat er door de extra (impuls)middelen echt nieuw beleid is ingezet zijn we niet tegengekomen. Het bleef beperkt tot (uitbreiding van) het gebruik van onderwijsassistentie, extra zorguren of onderwijstijdverlenging.

De negatieve effecten vielen in de praktijk dus mee, maar daartegenover staat dat het belangrijkste doel van de herijking, namelijk meer geld naar autochtone achterstandsleerlingen evenmin is gerealiseerd. De verwachting dat (met name plattelands-) scholen met autochtone achterstandsleerlingen er op vooruit zouden gaan, is niet uitgekomen. Slechts circa 1 procent van de scholen, zowel in de steden als op het platteland, is er na de herijking duidelijk op vooruit gegaan. Dat dit percentage op het platteland zo laag is, komt voornamelijk door de stijging van het opleidingsniveau van de ouders. Het aandeel gewichtenleerlingen in de plattelandsgebieden is sinds 2005 met circa 7 procent afgenomen, waardoor de maatregelen om plattelandsscholen extra te faciliteren (ophoging gewicht, verlaging drempel) deels weer teniet worden gedaan.
Het lagere aandeel gewichtenleerlingen heeft ook effect op de impulsgelden die aan het platteland worden toegekend. Dat budget wordt immers vastgesteld op basis van het aantal achterstandsleerlingen. Plattelandsscholen krijgen naar verhouding voor veel minder leerlingen een extra budget dan scholen in de (zeer) stedelijke gebieden.

Het doel van de herijking van de gewichtenregeling was om meer aan te sluiten bij de feitelijke achterstand van leerlingen én om meer geld naar autochtone doelgroepleerlingen te laten gaan. Uit het onderhavige onderzoek blijkt dat het laatstgenoemde doel niet is bereikt, en een ander onderzoek uit deze BOPO-programmalijn (Roeleveld, e.a., 2011) laat zien dat de allochtone leerlingen, ook bij gelijk opleidingsniveau, nog steeds een grotere achterstand hebben dan autochtone leerlingen. Vanuit dat oogpunt was er dus geen reden om etniciteit als criterium te laten vervallen.
Op basis van deze twee bevindingen luidt de conclusie dat de ‘winst’ van de herijking van de gewichtenregeling met name moet worden gezocht in de praktische en politieke overwegingen om etniciteit als criterium te schrappen.

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-09-076
Titel onderzoeksproject:  Effecten van wijzigingen in de gewichtenregeling en andere oab-faciliteiten
Looptijd:01-01-2010 tot 22-11-2011

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. C.W.J. Mulder Radboud Universiteit Nijmegen l.mulder@its.ru.nl

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]











Gerelateerd

Later keuzemoment lln. vo
Kiezen voor het VO: is 12 jaar voor sommige leerlingen niet te jong?
Intrinsieke motivatie
Het motiveren van leerlingen met verschillende prestatieniveaus en achtergrondkenmerken
Ouderlijk opleidingsniveau
Ouderlijk opleidingsniveau en onderwijsachterstanden van kinderen
Onderwijsachterstandenbeleid vve/po
Onderwijsachterstandenbeleid op voorschool en basisschool
Achterstand autochtone doelgroepleerlingen
De achterstand van autochtone doelgroepleerlingen
Prestaties en etniciteit
Motivatie bij verschillende prestatieniveaus en sociale en etnische achtergrond
Interactief taalonderwijs
Interactief taalonderwijs voor achterstandsleerlingen
Onderwijsachterstandenbeleid
Effecten van beleidsontwikkelingen in het onderwijsachterstandenbeleid
Geletterdheid adolescente risicoleerlingen
Aspecten van geletterdheid van adolescente risico leerlingen
Meertalige contexten
Ontwikkeling van geletterdheid van adolescente risico leerlingen in meertalige contexten; een verhaal van drie steden
Beleid onderwijsachterstanden PO
Beleid onderwijsachterstanden in primair onderwijs reviewstudie
Schrijf in voor de nieuwsbrief
[extra-breed-algemeen-kolom2]




Onderwijsachterstandenbeleid periode 2005 2009



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.