Onderwijsachterstanden (OAB), update van een review

Geplaatst op 1 juni 2016

De positie van allochtone doelgroepkinderen lijkt zich in positieve zin te ontwikkelen, hoewel die van Turkse en Marokkaanse leerlingen nog ver achterblijft. De prestaties van autochtone leerlingen zijn wat minder ongunstig maar daarentegen is bij hen weinig vooruitgang in ontwikkeling te bespeuren. Een aantal cruciale beslissingen met betrekking tot wijzigingen in het gemeentelijk achterstandenbeleid lijkt vervolgens niet door beleidstheoretische dan wel empirische argumenten ondersteund te worden. Voorts ontbreekt binnen het beleid nog steeds een heldere doel-middel analyse met betrekking tot het realiteitsgehalte van de doelstellingen (LBK) evenals een goede verantwoordelijkheidverdeling met betrekking tot de realisering van de opbrengsten van het beleid (de streefcijfers in het LBK).

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting

Wim Meijnen 

Inleiding 

In 2003 is met betrekking tot het Onderwijsachterstandenbeleid, een overzicht gepubliceerd van de prestatieontwikkelingen van de doelgroepen in het basisonderwijs van 1988 tot 1998. Voorts werden ontwikkelingen in het curriculum voor deze leerlingen beschreven evenals de ontwikkelingen van diverse beleidstrajecten tot 2002 (OAB, VVE, OALT, NT2) (Meijnen (red.) 2003). De tijdstrajecten van de analyses van de prestatieontwikkeling en de beleidsontwikkeling liepen dus in de beschrijvingen niet parallel. Dat was te wijten aan het feit dat recentere longitudinale cohortanalyses niet beschikbaar waren. Causale relaties tussen prestatie- en beleidsontwikkelingen zijn vervolgens in de desbetreffende publicatie wel gesuggereerd maar niet empirisch onderbouwd. Dat is in strikte zin ook niet mogelijk omdat er geen experimentele onderzoeksopzet in het spel is.
Bij een update van deze analyses na twee jaar is over de effecten van beleid in die periode op prestaties nog met minder zekerheid iets te zeggen. En zeker niet als de daarvoor benodigde cohortanalyses pas begin 2005 ter beschikking komen. Een zo goed mogelijke beschrijving en interpretatie van de sedert 2002 verschenen onderzoeksliteratuur is datgene wat rest.
Onderwijsachterstanden van leerlingen worden gedefinieerd als leerachterstanden veroorzaakt door sociale dan wel culturele of economische oorzaken. Oorzaken die derhalve te maken hebben met de maatschappelijke positie van leerlingen. Posities die internationaal verschillend kunnen zijn en ook in de tijd van belang kunnen veranderen. Sociaal economische herkomst en van niet-westerse oorsprong zijn, zijn op dit moment belangrijke determinanten van de onderwijsloopbanen van kinderen. Naarmate het opleidings- en beroepsniveau van de ouders hoger is, verlopen de schoolloopbanen van hun kinderen gunstiger. Voorts blijven kinderen van niet-westerse allochtonen achter in het onderwijs. Beleidsmaatregelen om daarin verandering te brengen dateren van respectievelijk de zeventiger en tachtiger jaren van de vorige eeuw. De kern van het beleid betreft extra faciliteiten in de personeelssfeer voor scholen met achterstandskinderen. Afhankelijk van het politieke klimaat komen daar extra faciliteiten voor gebieden dan wel gemeenten bij, variërend van faciliteiten voor Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT) en voor onderwijs in Nederlands als Tweede Taal (NT2), tot faciliteiten voor Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) en voor coördinerende activiteiten. 
Na deze managementsamenvatting zullen achtereenvolgens de prestatieontwikkeling van de doelgroepen en de ontwikkelingen in het beleid besproken worden. Begonnen wordt echter met de samenvatting van de belangrijkste resultaten zoals gerapporteerd in de publicatie uit 2003. Specifieke ontwikkelingen op deelterreinen worden, per deelterrein, toegevoegd onder het kopje recente ontwikkelingen. Aan de hoofdonderdelen 'prestatieontwikkelingen' en 'ontwikkelingen in beleid' worden afzonderlijke analyses gewijd. 

Prestatieontwikkelingen 

Longitudinale analyses tot en met 1998 door Tesser (2003) wijzen uit dat de positie van niet-westerse allochtone leerlingen langzaam verbetert. Dat weerspiegelt zich in verbetering van met name de rekenprestaties op de basisschool, het doorstroomproces naar hogere vormen van voortgezet onderwijs en het toenemend aantal gediplomeerden binnen deze typen onderwijs. Variaties tussen allochtone groepen zijn echter ook duidelijk waar te nemen. Zo is met name de positie van Surinaamse leerlingen drastisch verbeterd terwijl dat bij Antilliaanse leerlingen niet of nauwelijks het geval is. Recente ontwikkelingen in migratiegeschiedenis van Antillianen zijn daar waarschijnlijk debet aan. De positie van Turkse en Marokkaanse leerlingen blijft onveranderlijk de zwakste. Het opleidingsniveau van hun ouders is ook het laagste onder de 'grotere' allochtone groepen. In de tweede helft van de jaren negentig en in de beginjaren van deze eeuw zijn ook veel asielzoekerskinderen het onderwijs binnengestroomd. Hun sociale achtergrond is zeer uiteenlopend. Ook hier zien we het verschijnsel dat hun succes in het onderwijs mede afhankelijk is van het opleidingsniveau van hun ouders.
Blok (zie zijn bijdrage) heeft de resultaten van het onderzoek naar prestatieontwikkeling na 1998 geanalyseerd. Het gaat dan meestal om resultaten van momentopnamen waardoor conclusies over ontwikkelingen in de tijd moeilijk te trekken zijn. De longitudinale analyse van ITS/GION over de periode 1998-2004, die eind 2004/begin 2005 zal verschijnen, zal daartoe wel de mogelijkheden bieden.

De resultaten die Blok beschrijft met betrekking tot de allochtone leerlingen, geven geen aanleiding de trends die Tesser signaleert, te bekritiseren. De prestaties van Turkse en Marokkaanse leerlingen blijven het verst achter bij die nietdoelgroepleerlingen (zg 1.0 leerlingen) namelijk van .9 tot 1.2 standaarddeviatie bij taal en van .7 tot .8 standaarddeviatie bij rekenen. De groep 'overige allochtone leerlingen' blijven wat minder achter, respectievelijk van .6 tot .9 en van .6 tot .7 standaarddeviatie.
Anders dan Tesser, schenkt Blok ook expliciet aandacht aan de positie van autochtone doelgroepleerlingen. Hoewel aan de validiteit van de informatie wel het een en ander schort, heeft het er alle schijn van dat er in de prestaties van deze autochtone doelgroepleerlingen over de jaren heen, nauwelijks vooruitgang zit. Hun achterstand varieert bij taal van .3 tot .4 standaarddeviatie en van .4 tot .5 bij rekenen. Door een aanscherping van de criteria in de negentiger jaren en de nahinkende implementatie daarvan, wordt het onderzoeken van ontwikkelingen in de tijd echter ernstig bemoeilijkt. Precieze vergelijkingen worden verder gedwarsboomd door het steeds stijgende opleidingspeil van autochtone generaties. Dit wordt wellicht voor een deel veroorzaakt doordat steeds meer (jonge) ouders vervolgopleidingen hebben gekozen die bij hun manifeste prestaties in het basisonderwijs passen, ook voor hen die afkomstig zijn uit de lagere sociale milieus. Men zou dit kunnen omschrijven als een 'afromingsproces'. Over de vraag in hoeverre dit proces verantwoordelijk is voor de stagnerende ontwikkeling van de autochtone doelgroepleerlingen is wetenschappelijk nauwelijks of geen empirisch valide documentatie. Het ontbreken van de benodigde faciliteiten kan bovendien ook een oorzaak zijn. Uit een recent verschenen analyse (Bosker en Guldemond, 2004) blijkt namelijk dat slechts een beperkt deel van deze populatie op scholen zit die profiteren van de gewichtengelden. Dit ten gevolge van de zogenaamde 9% drempel. Het ontbreekt deze scholen derhalve veelal aan extra middelen voor achterstandsbestrijding. 

Beleidsontwikkelingen 

De bevindingen uit het overzicht van Karsten duiden op een aantal duidelijke ontwikkelingen in het GOA-beleid. In de eerste plaats, vergeleken met vier jaar geleden, zijn de gemeenten hun taak veel serieuzer gaan nemen. Dit blijkt uit het feit dat gemeenten nu vaker een ambtelijk coördinator GOA-beleid hebben aangeteld, vaker een GOA-plan hebben opgesteld en meer overleg met het veld hebben gepleegd. Met het Landelijk Beleidskader 2 als richtsnoer is er meer aandacht besteed aan de inhoud van de plannen en bepaalde aspecten van het onderwijsachterstandenbeleid. Het VVE- en het taalbeleid zijn aanzienlijk geïntensiveerd en doelstellingen zijn concreter geformuleerd. Ook de inzet van het beleid is gewijzigd. Vergeleken met vier jaar geleden is het huidige beleid beduidend meer gericht op de scholen waar de problematiek het grootst is. Meer gemeenten zetten ook eigen middelen in voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.
In de tweede plaats is in de besteding van de middelen relatief gezien weinig veranderd. Ook vier jaar geleden werd het meeste geld besteed aan voorschoolse activiteiten en activiteiten in het primair onderwijs, en werd relatief weinig uitgegeven aan activiteiten in het voortgezet onderwijs en nog minder aan buitenschoolse projecten.
Op één punt lijken de ontwikkelingen duidelijk te stagneren: de evaluatie van het beleid. Het aantal gemeenten dat een GOA-monitor heeft ingevoerd, bedraagt krap een kwart en is vergeleken met de eerste periode nauwelijks toegenomen. Veel beweging lijkt er op dit punt bij de gemeenten ook niet te verwachten: het wachten is op de beloofde richtlijnen van de landelijke overheid. Meer dan de helft van de gemeenten die geen monitor hebben, heeft ook geen andere procedure voor de evaluatie van het GOA-beleid. Hier ligt een duidelijk knelpunt.
In het regeeraccoord van Balkenende II is overeengekomen het regiem ten aanzien van het onderwijsachterstandenbeleid te wijzigen. De gemeentelijke regie over de scholen wordt afgebouwd en de scholen zijn in het vervolg als eerste verantwoordelijk voor de kwaliteit van het bestrijden van onderwijsachterstanden. Het op 'overeenstemming gericht overleg' vervalt. Voorts wordt 100 miljoen euro bezuinigd op de rijksbijdragen aan het gemeentelijk achterstandenbeleid. Wel blijven gemeenten verantwoordelijk voor het functioneren van de lokale sociale infrastructuur.
In het recent verschenen 'Koers Primair Onderwijs' (Ministerie van OCW, 25 mei 2004) en in de zeer recente beleidsbrief 'Uitwerkingsbrief toekomstig onderwijsachterstandenbeleid' (Ministerie van OCW, 9 juli 2004) waarin het beleid voor de komende jaren wordt uitgezet, staan de volgende concrete acties genoemd: (a) uitbreiding van het aantal brede scholen van 500 naar 1000, (b) cofinanciering van lokale regie, (a) cofinanciering samenwerking buurt-onderwijs-sport, (c) cofinanciering van samenwerking tussen scholen en bibliotheken en (d) cofinanciering van combinatiefuncties (functies op mbo-niveau waarin werken binnen en buiten de school wordt gecombineerd). De financiering geschiedt nu echter via een ander kanaal, namelijk 'Operatie Jong'. Voorts blijven de gemeenten verantwoordelijk voor het VVE-beleid en voor het inrichten van bovenschoolse schakelklassen. In de 'Uitwerkingsbrief Achterstandenbeleid' staat ook de mededeling dat de aangekondigde bezuiniging op gemeentelijke middelen van het GOA niet door de gemeenten wordt geaccepteerd. Bijgevolg wordt in de brief expliciet erkend dat de bezuiniging consequenties zal hebben voor de realisatie van de doelstellingen van het gemeentelijk achterstandenbeleid.
Gelet op de door Karsten gesignaleerde positieve ontwikkelingen in het beleid en de voorgenomen maatregelen in 'Koers PO' kan de beleidswijziging, namelijk een sterke beperking van de regierol van de gemeenten met betrekking tot GOA (geen op overstemming gericht beleid meer, terugtrekking gemeentelijke GOAmiddelen) moeilijk gelegitimeerd worden door empirische argumenten. De inhoudelijk te coördineren taken van de gemeente zijn immers welhaast nog omvangrijker dan voorheen zonder dat deze daarbij van de nodige bestuurlijke (machts)instrumenten wordt voorzien. School- en gemeentebesturen worden in de nota's expliciet als gelijkwaardige partners gezien.
Voorts is de door de minister aangekondigde aanpassing van de gewichtenregeling uitgewerkt in de beleidsbrief 'Uitwerking Onderwijsachterstandenbeleid'. Deze zou meer moeten aansluiten bij de feitelijke achterstanden van leerlingen. Voorgesteld wordt het opleidingsniveau van de ouders als criterium voor de toekenning van het gewicht te nemen, aangevuld met en extra gewicht voor allochtone leerlingen in de onderbouw die qua taalontwikkeling ver achter blijven. Voorts wordt het maximum begrensd bij 80% allochtone leerlingen op een school. Ook blijft de 9% drempel gehandhaafd. Deze regeling sluit nauw aan bij een door de Onderwijsraad (2003) uitgebracht advies. In dat advies wordt echter wel gepleit voor een afschaffing van de 9% drempel en voor een onderzoek naar de vraag of met de herijkte methode de doelstellingen uit het Landelijk Beleidskader (LBK) te realiseren zijn. Een voorlopige analyse wees namelijk uit dat de OAB-middelen waarschijnlijk niet voldoende zijn om de gestelde doelen in het LBK te realiseren.
In de genoemde beleidsbrief valt ook te lezen dat door de nieuwe gewichtenregeling meer middelen naar scholen met veel autochtone doelgroepleerlingen zullen vloeien. Dat lijkt op zichzelf in overeenstemming met de waarneming van Ledoux (bijdrage review 2003) dat een groot aantal scholen met veel allochtone leerlingen inmiddels qua curriculumontwikkeling en overdrachtsprocessen de nodige vooruitgang boekt. Overigens geldt dat kennelijk niet voor 'zwaarste' gevallen onder hen: de 'Onderwijskansenscholen'. De Onderwijsinspectie rapporteert dat de gemiddelde kwaliteit daarvan de laatste jaren niet of nauwelijks gestegen is (Een meer definitieve rapportage daaromtrent zal eind 2004 verschijnen (SCO-Kohnstamm Instituut). Gelet op het feit dat de herijking van de gewichtenregeling budgettair neutraal zal plaatsvinden, zullen scholen met veel allochtone leerlingen er in formatie op achteruitgaan. Dat leidt tot de conclusie dat het toedelingssmechanisme weliswaar valider is maar dat de vraag of met de totale omvang aan middelen de doelstellingen van het LBK te realiseren zijn, nog recht overeind staat.
Uit de expertconferentie die in 2002 is gehouden maar ook uit de rapporten van de Rekenkamer en de onderzoeken gerapporteerd door Karsten, blijkt dat de taaken verantwoordelijkheidsverdeling binnen het Onderwijsachterstanden beleid niet helder is geregeld. Gemeentebesturen bleken (in het verleden) niet altijd de doelstellingen uit het Landelijk Beleidskader te onderschrijven en 'achterstandsscholen' worden door de Inspectie pas ter verantwoording geroepen als ze ver onder de maat blijven in vergelijking met 'soortgenootscholen'. Dat een transparante discussie over de opbrengsten van het beleid ook in de toekomst moeilijk te voeren zal zijn, blijkt uit het verslag van Karsten waar hij wijst op de zwakke evaluatieprocedures die door veel gemeenten in gang zijn gezet. Ook in de recent gewijzigde beleidsopzet worden geen betere procedures voorzien. Het zwaartepunt van de taak wordt door het recente beleid naar de scholen verschoven en de Inspectie zal toezien op de uitvoering. De toezichtprocedure past echter niet bij de realisatie van de doelstellingen in het LBK (streefcijfers). Uit de voorgestelde beleidsmaatregelen blijkt dat de gemeenten ook in de toekomst een zware taak krijgen toebedeeld in het bestrijden van onderwijsachterstanden. Z


Literatuur

  • Bosker, R.J. & Guldemond, H. (2004). Een herijking van de gewichtengelden. Groningen: GION.
  • Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (25 mei, 2004). Ruimte voor de school. Koers primair onderwijs. Den Haag.
  • Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (9 juli 2004). Uitwerkingsbrief toekomstig onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag.
  • Tesser, P. (2003). Ontwikkelingen in de schoolloopbanen van leerlingen uit achterstandsgroepen. In G. W. Meijnen (Red.), Onderwijsachterstanden in basisscholen (53-78). Antwerpen/Apeldoorn: Garant. 

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  412-04-001
Titel onderzoeksproject:  Actualisatie Review Onderwijsachterstandenbeleid (OAB)
Looptijd:15-04-2004 tot 06-10-2004

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Prof. dr. G.W. Meijnen em. Universiteit van Amsterdam  

Projectuitvoerder(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. H. Blok Universiteit van Amsterdam h.blok@uva.nl
Dr. S. Karsten Universiteit van Amsterdam S.Karsten@uva.nl

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]











Gerelateerd

Later keuzemoment lln. vo
Kiezen voor het VO: is 12 jaar voor sommige leerlingen niet te jong?
Intrinsieke motivatie
Het motiveren van leerlingen met verschillende prestatieniveaus en achtergrondkenmerken
Ouderlijk opleidingsniveau
Ouderlijk opleidingsniveau en onderwijsachterstanden van kinderen
Onderwijsachterstandenbeleid vve/po
Onderwijsachterstandenbeleid op voorschool en basisschool
Achterstand autochtone doelgroepleerlingen
De achterstand van autochtone doelgroepleerlingen
Prestaties en etniciteit
Motivatie bij verschillende prestatieniveaus en sociale en etnische achtergrond
Interactief taalonderwijs
Interactief taalonderwijs voor achterstandsleerlingen
Onderwijsachterstandenbeleid
Effecten van beleidsontwikkelingen in het onderwijsachterstandenbeleid
Geletterdheid adolescente risicoleerlingen
Aspecten van geletterdheid van adolescente risico leerlingen
Meertalige contexten
Ontwikkeling van geletterdheid van adolescente risico leerlingen in meertalige contexten; een verhaal van drie steden
Beleid onderwijsachterstanden PO
Beleid onderwijsachterstanden in primair onderwijs reviewstudie
Schrijf in voor de nieuwsbrief
[extra-breed-algemeen-kolom2]




Onderwijsachterstanden OAB



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.