De Wet OKE, beleidsreconstructie en implementatie in twaalf gemeenten

Geplaatst op 1 juni 2016

Managementsamenvatting 

Bestrijding van onderwijsachterstanden is een belangrijk element in het beleid van de landelijke overheid. Sinds het begin van deze eeuw worden kinderopvanginstellingen als nuttige instrumenten gezien om achterstanden bij specifieke groepen kinderen in een zo vroeg mogelijk stadium aan te pakken. Het beleid concentreert zich met name op kinderdagverblijven en peuterspeelzalen, twee vormen van kinderopvang met historisch gezien verschillende doelstellingen en doelgroepen. Sinds de invoering van de Wet OKE (Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie) hebben beide opvangvormen beduidende impulsen gekregen, onder andere met het oog op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden bij peuters. Per 1 augustus 2010 kunnen zowel kinderdagverblijven als peuterspeelzalen voorschoolse educatie aanbieden aan kinderen met een (dreigende) taalachterstand in het Nederlands. De kosten daarvoor worden voor een belangrijk deel door gemeenten gedragen, die daartoe een uitkering van het rijk ontvangen.

De hoofdvraag van het onderhavige kwalitatieve onderzoek is hoe de uitgangspunten van de Wet OKE gestalte hebben gekregen in de praktijk. Eén van de centrale uitgangspunten van de wet is het streven om kinderdagverblijven en peuterspeelzalen meer op één lijn te krijgen, ofwel te harmoniseren. Daartoe zijn onder andere de kwaliteitseisen, de financiering en het toezicht in beide opvangvormen meer op elkaar afgestemd. De Wet OKE geeft hierbij de regie aan de gemeenten: zij hebben de beleidsvrijheid om te bepalen hoe die afstemming gestalte krijgt. De vraag die daaruit voortvloeit, is welke keuzes gemeenten maken. De vraag die daar weer achter ligt, is hoe de 2 beleidsverwachtingen zich verhouden tot de manier waarop gemeenten hun beleid in praktijk brengen. Wat is feitelijk de beleidstheorie van de Wet OKE?

Ter beantwoording van deze vragen hebben wij drie deelonderzoeken uitgevoerd:

  • Reconstructie van de achterliggende beleidstheorie;
  • Implementatieonderzoek;
  • Secundaire gegevensanalyses.

De reconstructie van de beleidstheorie is met name gebaseerd op een analyse van beleidsdocumenten uit de periode 2000 tot en met augustus 2010, het moment waarop de wet in werking is getreden. Aanvullend is een gesprek gevoerd met ambtenaren van de betrokken departementen (OCW, SZW) die betrokken zijn geweest bij de beleidsontwikkeling. Het implementatieonderzoek is gedaan bij twaalf gemeenten: drie grote steden, zes middelgrote gemeenten en drie kleinere gemeenten. In elke gemeente zijn minstens twee telefonische interviews gehouden, waarvan één met een beleidsambtenaar, en een tweede (en in een enkel geval derde) interview met een vertegenwoordiger van de kinderopvang en van het peuterspeelzaalwerk in de betreffende gemeente. Aanvullende informatie voor dit deelonderzoek is verkregen bij enkele landelijke instellingen, waaronder de Brancheorganisatie Kinderopvang en het Landelijk Platform Peuterspeelzaalwerk. De secundaire gegevensanalyses hebben betrekking gehad op het pre-COOL cohortonderzoek, met name de tweede meting die in 2011 is verricht, het eerste jaar na de ingangsdatum van de Wet OKE.

De reconstructie van de beleidstheorie heeft zich op drie elementen gericht: de beleidsproblemen (de problemen waarvoor de wet een oplossing zou moeten bieden), de beleidsdoelen en de beleidsmaatregelen. In de beleidsreconstructie is vastgesteld dat de beleidsproblemen zich op twee punten concentreerden: de bestaande grote verschillen in wet- en regelgeving voor kinderopvang en peuterspeelzalen en een onvoldoende bereik van voorschoolse educatie onder achterstandsleerlingen. De twee gekozen beleidsdoelen sluiten rechtstreeks bij deze twee problemen aan: de borging van de kwaliteit van kinderdagverblijven en peuterspeelzalen en de bestrijding van vroege taalachterstanden bij kinderen tot zes jaar. De beleidsmaatregelen omvatten een geheel van maatregelen op vier terreinen: 1. het genereren van een kwaliteitsimpuls voor peuterspeelzalen, 2. het bevorderen van de financiële toegankelijkheid van peuterspeelzalen, 3. het realiseren van een dekkend aanbod van voorschoolse educatie en 4. het inrichten van een systeem van toezicht en handhaving. De vraag naar de potentiële werkzaamheid van de getroffen beleidsmaatregelen blijkt moeilijk te beantwoorden. Er is voor de meeste maatregelen weinig of geen wetenschappelijk onderzoek gedaan waaruit met redelijke zekerheid kan worden afgeleid dat deze werkzaam zijn. Bijgevolg opereert de wetgever in een gedeeltelijk vacuüm, weliswaar gestuurd door ervaringen en inzichten van een brede groep experts en betrokkenen, maar tegelijkertijd tastend bij gebrek aan relevant wetenschappelijk onderzoek. De wens dat het overheidsbeleid op het terrein van de voor- en vroegschoolse educatie evidence-based zou moeten zijn, is niet gerealiseerd.

De conclusie uit het implementatieonderzoek onder gemeenten en vertegenwoordigers van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is dat de invoering van de Wet OKE in veel opzichten goed is verlopen. Zo hebben het terugdringen van de vrijwillige medewerkers en de eisen aan de groepsgrootte en de leidster-kindratio een gunstige invloed gehad op de kwaliteit van peuterspeelzalen. Een andere ontwikkeling is dat veel peuterspeelzalen in het merendeel van de gemeenten – zowel de grote, middelgrote als de kleinere – zijn of worden omgevormd tot instellingen voor peuteropvang, waar aan doelgroeppeuters voorschoolse educatie wordt geboden. Het aantal reguliere peuterspeelzalen, de peuterspeelzalen die géén voorschoolse educatie aanbieden, is bijgevolg sterk afgenomen. De financiële toegankelijkheid van peuterspeelzalen, met of zonder voorschoolse educatie, vormt volgens onze zegslieden nergens een probleem. In alle gemeenten is sprake van een actieve toeleiding van doelgroeppeuters, met name door de inzet van consultatiebureaus. Ook hebben gemeenten inspanningen gedaan om een uitbreiding van het aanbod van voorschoolse educatie te realiseren. Gemeenten melden in het algemeen dat het bereik van voorschoolse educatie de laatste jaren toegenomen is.Tegelijkertijd erkennen ze het dat lastig is om zicht te krijgen op het daadwerkelijke bereik. Op het vlak van toezicht en handhaving signaleren gemeenten weinig of geen problemen, afgezien van enkele gevallen van een tijdelijke achterstand in de GGD-inspecties. Er is instemming met de manier waarop de GGD’s en de Inspectie van het Onderwijs toezicht houden en ook is er waardering voor de samenwerking tussen deze instellingen. Zorgen zijn er over de toekomstige ontwikkelingen, waaronder de dreiging van verdere kortingen op de kinderopvangtoeslag en van toenemende segregatie vanwege de scheiding tussen werkende en niet-werkende ouders.

Het derde deelonderzoek, het gebruik van data en bevindingen uit het preCOOL cohortonderzoek, heeft tot de bevinding geleid dat anno 2011 in veel van de toen onderzochte 21 gemeenten vrijwel alle doelgroeppeuters een kinderdagverblijf of peuterspeelzaal bezoeken. Hieraan kan de conclusie worden verbonden dat de Wet OKE voor die gemeenten een effectieve impuls heeft geboden om doelgroeppeuters via voorschoolse educatie te bereiken. Uit de analyses blijkt tevens dat ouders van peuters, ongeacht of de peuters tot de doelgroep te rekenen zijn en ongeacht of ze voor een kinderdagverblijf of een peuterspeelzaal kiezen, in grote lijnen dezelfde keuzemotieven hanteren. Het gemaksmotief en het kostenmotief worden relatief onbelangrijk gevonden. Daarentegen spelen het sfeermotief (er heerst een prettige sfeer) en het ontwikkelingsmotief (mijn kind leert er veel) een veel belangrijker rol. De OKE-wet stelt eisen aan de staf-kindratio, de groepsgrootte en het opleidingsniveau van het personeel. Uit de pre-COOL data blijkt dat in de praktijk in het algemeen aan deze eisen wordt voldaan. Gegevens over het aanbod (de sociaal-emotionele en de educatieve kwaliteit van de peuterspeelzalen en kinderdagverblijven) wijzen uit dat de kwaliteit, zoals gemeten met de betreffende observatieinstrumenten midden tot hoog is voor de emotionele kwaliteit, niet zeer hoog. In educatief opzicht laat de kwaliteit in de voorschoolse voorzieningen nog te wensen over. Peuterspeelzalen scoren hier gemiddeld beter op dan kinderdagverblijven, maar voor beide voorzieningen geldt dat het, om de doelen van de Wet OKE te bereiken van belang is om de educatieve kwaliteit in beide soorten voorzieningen te verhogen.
In de slotconclusie (paragraaf 5.6) en in het daarin opgenomen overzicht (figuur 5.2) wordt aangegeven waar de drie clusters gemeenten staan op de diverse punten van het proces van implementatie van de Wet OKE. Het rapport besluit (in paragraaf 5.7) met aanbevelingen voor het beleid, waaronder de aanbeveling om het beleid betreffende de doelen van de wet OKE systematisch te monitoren, de inspectie door GGD en Inspectie van het Onderwijs meer op elkaar af te stemmen, en te zorgen voor continuïteit van middelen en duidelijkheid in de politieke koers. 

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-12-017-d
Titel onderzoeksproject:  Van voorschools tot en met groep 8: thema's uit het onderwijsachterstandenbeleid onderzocht
Looptijd:01-06-2013 tot 06-02-2015

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Drs. G. Ledoux Universiteit van Amsterdam gledoux@kohnstamm.uva.nl

Projectuitvoerder(s)

Naam Instelling E-mail
Maartje van Daalen Universiteit van Amsterdam mvandaalen@kohnstamm.uva.nl
Annemiek Veen Universiteit van Amsterdam aveen@kohnstamm.uva.nl
Henk Blok Universiteit van Amsterdam hblok@kohnstamm.uva.nl

Publicatie(s)

Relevante links(s)

Gerelateerde projecten

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]











Gerelateerd onderzoek

Implementatie wet OKE
De Wet OKE, beleidsreconstructie en implementatie in twaalf gemeenten
Taallijn peuters kleuters
Het effect van Taallijn bij peuters en kleuters
Peuters begeleiden spel
Peuters begeleiden bij spel is goed voor hun leervermogen
Effectiviteitskenmerken
Vroeg- en voorschoolse educatie onder de loep
[extra-breed-algemeen-kolom2]




Implementatie wet OKE



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.