Definitieve concept-kerndoelen burgerschap: actief leren luisteren

De concept-kerndoelen voor het burgerschapsonderwijs zijn afgelopen jaar opgeleverd. Dit na jarenlange voorbereiding door Stichting Leerplanontwikkeling (SLO) en overleg met allerlei experts, klankbordgroepen, pilotscholen en met OCW. De kerndoelen gelden voor het funderend onderwijs, waarbij de inhoud voor het po/sbo in grote lijnen hetzelfde is als die voor vo/vso. 

Het resultaat mag er zijn: een beknopt overzicht van onderwerpen die aan bod moeten komen. De gekozen accenten en omschrijvingen lenen zich voor invulling en benadering vanuit allerlei morele invalshoeken en levensbeschouwingen. 

Dit artikel geeft een juridische en morele analyse van deze kerndoelen. Hieronder geef ik eerst een aanduiding van de inhoud. De volgende paragrafen gaan in op de verschillende morele invalshoeken van waaruit deze kerndoelen bruikbaar zijn en de rol van levensvisies daarbij. Ten slotte volgt een korte vooruitblik ten aanzien van de planning van de invoering van de kerndoelen.

Drie kerndoelen

De conceptkerndoelen zijn ook aanzienlijk beknopter geformuleerd dan het ontwerp dat in 2024 was gepubliceerd. Het brede begrip ‘burgerschap’ is behapbaar gemaakt in drie kerndoelen (5 doelzinnen) en een beknopte uitwerking. Om aan gebruikers nog wat meer inspiratie en uitleg te geven, is ook een begrippenlijst toegevoegd en zijn er illustratieve suggesties, maar die behoren niet tot de beoogde wettelijke kerndoelen.

"Het brede begrip burgerschap is teruggebracht tot drie heldere kerndoelen met een compacte uitwerking."

Bij het eerste kerndoel gaat het om de school als oefenplaats voor (actief) democratisch burgerschap. Dat gaat over de kennis en vaardigheden die leerlingen meekrijgen voor respectvolle communicatie, actief burgerschap en meewerken aan sociale cohesie.

Het tweede kerndoel draait om basiswaarden, de diversiteit in de samenleving en hoe leerlingen leren om daarmee om te gaan vanuit hun eigen identiteit. Zij leren te reflecteren op het belang van basiswaarden voor de democratische rechtsstaat, op de spanning die tussen basiswaarden en grondrechten kan bestaan, en op het belang van respect voor mensen die verschillen. Maar ook op de rol van die basiswaarden voor hun eigen leven. Verder ligt hier veel nadruk op het ‘leren luisteren naar elkaar’, en het beschouwen van mensen als gelijkwaardig, juist bij onderlinge verschillen. In hoeverre identiteit en diversiteit individuele of collectieve begrippen zijn, blijft in het midden. 

Bij het derde kerndoel staan de democratische en de maatschappelijke betrokkenheid centraal. Het gaat hier over kennis van de bescherming die de Grondwet biedt aan “individuen en groepen”, maar vooral ook over de verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de democratie. En bovendien om bij te dragen aan het welzijn van medemensen en de samenleving, waarbij leerlingen leren hun drijfveer te zoeken in “eigen idealen of overtuigingen”.

Het begrip ‘basiswaarden’ verdient afzonderlijk aandacht. De kerndoelen benoemen de drie bekende basiswaarden, die genoemd werden in de wetshistorie van de aanscherping van de burgerschapsopdracht (2020-2021) en terugkwamen in de onderzoekskaders van de inspectie: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. Met de vermelding in de kerndoelen krijgen deze waarden een juridische basis in de regelgeving die deze tot nu toe nog niet hadden; tegelijk verzetten de kerndoelen zich er niet tegen om hiernaast ook andere basiswaarden te bevorderen in het onderwijs.

"De drie kerndoelen verbinden oefenen, reflecteren en verantwoordelijkheid nemen in één samenhangend kader voor burgerschap."

Verbinding tussen morele visies

De uitwerkingen van de kerndoelen laten zien dat er vanuit verschillende morele invalshoeken naar burgerschap is gekeken om een verbindend geheel te smeden. Daarmee definiëren de kerndoelen dus niet een moreel profiel van de goede burger, maar scheppen zij veeleer een kader van randvoorwaarden waarbinnen burgers van uiteenlopende levensvisies kunnen samenleven. Dat is mijns inziens ook het maximaal haalbare doel van overheidssturing op burgerschapsonderwijs (Ten Napel, 2019; Van den Brink, 2022; Van der Ploeg, 2023). Wel is het van belang dat scholen vanuit hun eigen overtuigingen, bronnen van zingeving, de kinderen stimuleren vanuit die bron bij te dragen aan de samenleving en de democratie (zie hieronder bij ‘Levensvisies’). Een breed gehanteerd onderscheid in morele oriëntatie op burgerschap, is dat tussen de liberale, de republikeinse en de communitaristische benadering (Loobuyck, 2022).

In de liberale visie gaat het erom dat een burger het recht heeft op individuele keuzevrijheid, en zich bewust moet zijn van het gelijke recht voor medeburgers. De hierboven genoemde basiswaarden vertonen hiermee veel aanknopingspunten. De in de kerndoelen genoemde gelijkwaardigheid van alle mensen, en de genoemde diverse vormen van identiteit die mensen kunnen hebben en waarvoor de rechtsstaat ruimte biedt, doen vooral denken aan liberale uitgangspunten. Met name het voor liberalen belangrijke uitgangspunt van vrijheid voor ieder individu om levenskeuzes te maken en je identiteit te verwezenlijken. 

Maar evenzeer zijn in de kerndoelen aanknopingspunten te vinden voor de twee andere genoemde benaderingen. De republikeinse visie op burgerschap legt vooral de nadruk op het aspect van meebesluiten en verantwoordelijkheid nemen voor de democratie en de samenleving. De communitaristische visie ziet de burger als onderdeel van een groter geheel, een democratische samenleving als gemeenschap. De genoemde nadruk in de kerndoelen op de verantwoordelijkheid om bij te dragen aan democratie en aan het welzijn van anderen, knoopt aan bij de republikeinse benadering. De nadruk op onderling begrip en respectvolle communicatie in alle diversiteit, het benoemen van drijfveren vanuit eigen overtuigingen, de erkenning van de rol van groepen en gemeenschappen knoopt aan bij het gemeenschapsdenken van het communitarisme. 

Belangrijk is ook dat dit gemeenschapsdenken zich in de kerndoelen wel enigszins richt op de Nederlandse samenleving als geheel, maar daarnaast vooral ook op kleinere gemeenschappen waar burgers deel van uit kunnen maken, bijvoorbeeld rond (geloofs)overtuigingen en/of missies in de samenleving. Het communitarisme van Michael Sandel bijvoorbeeld oriënteert zich vooral op het ‘gemeenschappelijk goede’ (common good), en de deugden van rechtvaardigheid, trouw en genade die hij daaraan vanuit de westerse traditie verbindt (Sandel, 2010; Sandel, 2020). Zoals gezegd, de kerndoelen scheppen vooral een kader van randvoorwaarden waarbinnen burgers in allerlei verbanden en vanuit allerlei visies hun weg zoeken of hun bijdrage leveren in democratie en samenleving. 

De toelichting op deze kerndoelen vermeldt overigens ook dat bij de vormgeving acht is geslagen op deze drie benaderingswijzen. Die opzet is dus geslaagd, wat mij betreft. 

"De kerndoelen kiezen niet voor één moreel ideaal, maar bieden ruimte aan meerdere tradities van burgerschap."

Empathie en levensvisies

Maar bovendien bevatten de kerndoelen aanknopingspunten voor een bredere waaier aan dieperliggende levensbeschouwelijke voedingsbodems, met name door dat kaderscheppende karakter. Van belang daarbij is overigens de zinsnede in de uitwerking over “ervaringen met openstaan voor perspectieven en ervaringen van anderen”. De vreedzaamheid die in de kerndoelen naar voren komt, is dus idealiter geen onverschillige vreedzaamheid, maar een empathische interesse in wat anderen drijft.

Het kerndoelendocument kent dus een groot open eind: waarom zou je als school de leerlingen stimuleren om empathisch te zijn, om een bijdrage te leveren, om rechtsstatelijke basiswaarden te respecteren? Voor een school, of voor een leraar, of voor een leerling zit daar uiteindelijk een levensvisie achter, een basale overtuiging die ons drijft. Dat kunnen in Nederland verschillende levensvisies zijn. Evenwel is van groot belang om die onder woorden te brengen, om daarover te spreken en het verband te zien met je visie op burgerschap (Bertram-Troost 2021). Die rol van de levensvisie wordt door de kerndoelen niet expliciet genoemd, maar blijkt er impliciet wel heel pregnant uit.

"De kerndoelen laten bewust ruimte voor de vraag waarom wij waarden willen doorgeven."

Wettelijke verankering en planning

Zijn deze kerndoelen ook echt definitief? Het wachten is nu op de regering, die een besluit (AMvB) moet nemen om de kerndoelen wettelijk verplicht te maken. Voor het parlement is nog een beperkte rol weggelegd omdat de regering een ontwerp-besluit moet voorleggen aan de beide Kamers, vier weken voordat het ter advisering naar de Raad van State gaat. Kamerleden kunnen dan verbetersuggesties aandragen. Echter, juridisch is eerst nog nodig dat wettelijk de mogelijkheid wordt geschapen voor kerndoelen burgerschap (en de beoogde vormgeving in doelzinnen en uitwerkingen). De wet Herziening wettelijke grondslagen kerndoelen moet hierin voorzien; deze ligt nu voor in de Eerste Kamer.

Volgens een onlangs gepubliceerd implementatie-overzicht van OCW over de herziene kerndoelen is de planning dat de kerndoelen burgerschap vanaf augustus 2027 wettelijk moeten gelden. Het handhavend toezicht start volgens deze planning voor alle nieuwe kerndoelen tegelijk in 2031. Een uitvoerige Kamerbrief d.d. 1 september 2025 licht toe hoe OCW het pakket aan herziene kerndoelen (waaronder die voor burgerschap) wil helpen implementeren.

"De invoering kent een gefaseerd traject: wettelijke gelding in 2027, handhaving vanaf 2031."

Referenties

• Bertram-Troost, G.D. (2021). Vrijheid van onderwijs: essentieel voor de vorming van kinderen en jongeren. Geraadpleegd op 11-02-2026, van https://wij-leren.nl/vrijheid-van-onderwijs-essentieel-voor-vorming-kinderen-en-jongeren.php
• Brink, J. van den (2022). Basiswaarden als bindmiddel. NJB 2022/528
• Loobuyck, P. (2022). Burgerschap. Politiek-filosofische perspectieven.
• Napel, H.-M. ten (2019). Constitutioneel patriottisme ja, civiele religie nee. Een vitale rechtsstaat. Grondslag, kwetsbaarheid, weerbaarheid, 35-43.
• Sandel, M. (2010). Justice. What’s the Right Thing To Do?
• Sandel, M. (2020). De tirannie van verdienste.
• SLO (2025). Definitieve conceptkerndoelen burgerschap inclusief toelichtingsdocument.