Beleid onderwijsachterstanden in primair onderwijs reviewstudie

Geplaatst op 1 juni 2016

Resultaten

De resultaten van de BOPO-projecten kunnen op hoofdlijnen als volgt worden samengevat:

  1. VVE is lappendeken, zowel qua vormgeving als inhoud. Gemeenten verschillen zeer in de vormgeving van het beleid, zowel wat betreft de definiëring van de doelgroep, de werving en toeleiding naar VVE, de gebruikte programma’s en methodieken en de afstemming tussen de voor- en vroegschoolse fase. Decentralisatie en autonomievergroting heeft in de praktijk geleid tot een inefficiënte uitvoering van VVE.
  2. De aansluiting tussen voor- en vroegschool verloopt steeds beter, de aansluiting van groep 2 naar 3 blijft moeilijk te realiseren. Er zijn, waarschijnlijk mede door onderzoekstechnische problemen, geen (eenduidige) effecten vastgesteld van een doorgaande lijn, van deelname aan VVE-programma’s en/of van diverse kwaliteitskenmerken van de voorzieningen en het aanbod op de prestaties en sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen.
  3. De wijziging in de gewichtenregeling heeft, dankzij de compensatieregeling en de invoering van de Impulsregeling, voor weinig scholen grote gevolgen gehad. De belangrijkste doelstelling, namelijk dat vooral de plattelandsscholen ervan zouden profiteren is echter niet gehaald, mede als gevolg van de landelijke stijging van het opleidingsniveau van de ouders. Verder blijkt dat er door opname van de achterstandsmiddelen in de lumpsum op veel scholen nauwelijks besef aanwezig is dat ze extra middelen voor achterstandsbestrijding ontvangen, om welk bedrag het gaat en wat het doel ervan is. De achterstandsmiddelen worden daardoor vaak (deels) ingezet voor allerlei andere zaken of bezuinigingen die niets met het achterstandenbeleid te maken hebben.
  4. Allochtonen hebben in de periode 1994-2007 wat taal betreft een flinke inhaalslag gemaakt, maar ze hebben hun achterstand nog steeds niet ingehaald. Bij gelijk opleidingsniveau zijn hun prestaties lager dan die van autochtonen. De taalvaardigheid van autochtone achterstandsleerlingen laat in diezelfde periode geen enkele vooruitgang zien. Tussen 2007 en 2011 is er sprake van een opvallende breuk in de onderzoeksresultaten: ook allochtone doelgroepleerlingen verliezen terrein. Of dit een nieuwe trend is dan wel het gevolg van veranderde administratieve procedures ten gevolge van de gewijzigde gewichten moet worden afgewacht. De overall conclusie luidt dat beide doelgroepen in het onderwijs nog steeds een achterstand hebben; aan het begin van het onderwijs is die groter dan aan het eind.

Beleidsaanbevelingen

Op grond van bovenstaande resultaten, overige Nederlandse onderzoeksliteratuur, buitenlandse bevindingen, de expertmeetings en de ‘BOPO-dag’ is een aantal beleidsaanbevelingen geformuleerd:

  • De centrale overheid moet weer meer de regie gaan voeren over VVE en zorgen voor een landelijk kader waarbinnen gewerkt moet worden. Er moeten richtlijnen komen met betrekking tot de doelgroepdefinitie en er moet informatie beschikbaar worden gesteld over de effectiviteit van VVE-programma’s. Verder moet de overheid (laten) onderzoeken voor welke bestuurlijke varianten momenteel wordt gekozen en wat de voor- en nadelen daarvan zijn. Op basis daarvan geeft de overheid aan gemeenten de keuze tussen een of enkele varianten.
  • De overheid moet bij de toekenning van achterstandsmiddelen (zowel het gewichtengeld als het VVE-budget) nauwkeurig aangeven wat de omvang van het achterstandsbudget is en helder aangeven waarvoor het budget is bedoeld. Scholen/schoolbesturen en instellingen moeten, bijvoorbeeld in schoolplan en jaarverslag, verantwoording afleggen over de besteding ervan.
  • Er zou onderzocht moeten worden of extra achterstandsmiddelen kunnen worden toegekend aan kinderen met de grootste achterstand op basis van een extra determinant in de gewichtenregeling. Daarbij kan, mede in het licht van de huidige focus op opbrengstgericht werken en de toegevoegde waarde van de school, opnieuw worden gedacht aan een taaltoets voor jonge kinderen. Een alternatief is de ‘thuistaal’ als extra determinant.
  • Er dient een doelgroepverkenning te worden uitgevoerd naar de autochtone achterstandsleerlingen om zicht te krijgen in de redenen voor de stagnatie in de achterstandsbestrijding bij deze groep, en eventuele regionale verschillen. Verder zou moeten worden onderzocht of (meer) autochtone doelgroepkinderen profijt kunnen hebben van (interventiemethodes als) de schakelklas;
  • Er moet, gelet op het stijgende prestatieniveau van de niet-doelgroepleerlingen, worden onderzocht of er meer realistische streefdoelen te formuleren zijn om achterstandsreductie te kunnen vaststellen.

Elementen integrale visie

Vervolgens is een integrale visie voorgesteld met daarin de volgende elementen:

  • Herbevestiging van beleidsdoelstellingen met daarin besloten dat de middelen uitsluitend moeten worden aangewend voor de doelgroepkinderen en daarbinnen niet alleen voor de laagpresteerders onder hen.
  • Ontwikkelen van een perspectief op langere termijn met betrekking tot wat haalbaar is qua beleidseffecten, gelet op het stijgende prestatieniveau van de niet-doelgroepleerlingen.
  • Ontwikkelen van een perspectief op wat op termijn doelgroepleerlingen zijn, gelet op het stijgende opleidingspeil van de bevolking.
  • Een transparant systeem van toegewezen middelen voor deze beleidsdoelstelling op gemeentelijk- en schoolniveau.
  • Een verplichting tot het planmatig inzetten van middelen en verantwoording daarvan.
  • Een coherent systeem van criteria, van overheidswege voorgeschreven, voor het aanwijzen van doelgroepleerlingen. Te beginnen in het eerste levensjaar en uitgevoerd door consultatiebureaus.
  • Een ‘herijking’ kan plaatsvinden op 6-jarige leeftijd binnen basisscholen.
  • Een budget voor een aanvullend systeem van bewezen effectieve maatregelen (schakel- en kopklassen, verlengde onderwijstijd). Ook (meer) autochtone doelgroepleerlingen laten profiteren van deze interventiemethodes.
  • Een centraal voorgeschreven sturingsmodel met betrekking tot VVE. Nader onderzoek moet uitwijzen of één nationaal uniform systeem dan wel een beperkt aantal keuzemogelijkheden de voorkeur verdient.
  • Meer centrale sturing op randvoorwaarden voor de VVE (frequentie deelname, kwaliteit programma’s, professionaliteit uitvoerders (leidsters en leerkrachten).
  • Meer investeringen door de centrale overheid in ontwikkeling van programma’s en gecontroleerde experimenten om nieuwe ontwikkelingen ‘evidence based’ in te kunnen voeren.
  • Doorgaan met het wetenschappelijk monitoren van processen in het veld en de prestaties van de doelgroepleerlingen.
  • Aanvullend onderzoek programmeren voor specifieke vraagstukken zoals: hoe variëren autochtone doelgroepkinderen naar regio, hoe verloopt de prestatieontwikkeling van respectievelijk eerste, tweede en derde generatie allochtone leerlingen, onderverdeeld naar subpopulaties, etc.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting

De belangrijkste instrumenten in het onderwijsachterstandenbeleid zijn de gewichtenregeling (die voorziet in extra middelen voor basisscholen met leerlingen uit achterstandsgroepen) en het VVE-beleid (voor- en vroegschoolse educatie). Op beide gebieden zijn de afgelopen jaren ver-anderingen opgetreden. De gewichtenregeling is in 2006 aangepast en daarmee samenhangend zijn er zogenaamde ‘impulsgebieden’ ingevoerd. Door deze aanpassingen hebben scholen en schoolbesturen te maken (gehad) met wijzigingen in het beschikbare budget. Sommige scholen hebben meer, en andere hebben minder mogelijkheden gekregen dan voorheen om gericht on-derwijsachterstanden te bestrijden.

In het VVE-beleid is op sturingsniveau een wijziging doorgevoerd. Voorheen waren gemeenten verantwoordelijk voor het hele VVE-beleid; sinds 2006 voeren gemeenten alleen nog de regie over de voorschoolse periode (peuterspeelzalen en kinderopvang) en zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor het vroegschoolse deel (kleutergroepen van basisscholen). Verder is in 2010 de Wet OKE (Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie) in werking getreden. Met deze wet wil de overheid kinderdagverblijven en peuterspeelzalen meer op één lijn brengen (harmoniseren) en zowel de financiering, de kwaliteitsregelgeving, de inspectie en het aanbod van VVE-programma’s op beide soorten instellingen op elkaar afstemmen en in één landelijk kader onderbrengen.

De onderzoeksvragen in de lijn Onderwijsachterstanden van het BOPO-programma 2009-2012 (BOPO-IV) hadden betrekking op de gevolgen van deze beleidswijzigingen. De centrale vraag in de onderzoekslijn was welke gevolgen deze wijzigingen hebben gehad voor de organisatie, inrichting en effecten van achterstandenbestrijding in het onderwijsveld en hoe dit zich verhoudt tot de doelstellingen van de overheid. In het kader van de onderzoekslijn zijn zes studies uitge-zet:

1. De rol van gemeenten en schoolbesturen bij VVE.
2. Voorschoolse opvang en educatie in peuterspeelzalen en kinderopvanginstellingen.
3. Aansluiting tussen voor- en vroegschoolse educatie en tussen vroegschoolse educatie en verdere schoolloopbaan.
4. Effecten van voor- en vroegschoolse educatie en opvang op de latere ontwikkeling van kinderen.
5. Effecten van wijzigingen in de gewichtenregeling en andere OAB-faciliteiten.
6. Prestaties en loopbanen van doelgroepleerlingen in het onderwijsachterstandenbeleid.

De review is geschreven rondom deze BOPO-projecten. Alleen project 2 blijft buiten beschou-wing omdat de resultaten van dit project pas eind 2013 worden verwacht.

De review bevat een historische schets van het achterstandenbeleid, een samenvatting van de resultaten van de BOPO-projecten en een overzicht van andere relevante (inter)nationale onder-zoeken. Op basis van deze informatie is een aantal discussiepunten geformuleerd die in een tweetal expertmeetings zijn besproken en (mede) hebben geresulteerd in aanbevelingen voor het toekomstige beleid.

De resultaten van de BOPO-projecten kunnen op hoofdlijnen als volgt worden samengevat:

1. VVE is lappendeken, zowel qua vormgeving als inhoud. Gemeenten verschillen zeer in de vormgeving van het beleid, zowel wat betreft de definiëring van de doelgroep, de werving en toeleiding naar VVE, de gebruikte programma’s en methodieken en de afstemming tus-sen de voor- en vroegschoolse fase. Decentralisatie en autonomievergroting heeft in de praktijk geleid tot een inefficiënte uitvoering van VVE.
2. De aansluiting tussen voor- en vroegschool verloopt steeds beter, de aansluiting van groep 2 naar 3 blijft moeilijk te realiseren. Er zijn, waarschijnlijk mede door onderzoekstechnische problemen, geen (eenduidige) effecten vastgesteld van een doorgaande lijn, van deelname aan VVE-programma’s en/of van diverse kwaliteitskenmerken van de voorzieningen en het aanbod op de prestaties en sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen.
3. De wijziging in de gewichtenregeling heeft, dankzij de compensatieregeling en de invoering van de Impulsregeling, voor weinig scholen grote gevolgen gehad. De belangrijkste doel-stelling, namelijk dat vooral de plattelandsscholen ervan zouden profiteren is echter niet ge-haald, mede als gevolg van de landelijke stijging van het opleidingsniveau van de ouders.
Verder blijkt dat er door opname van de achterstandsmiddelen in de lumpsum op veel scho-len nauwelijks besef aanwezig is dat ze extra middelen voor achterstandsbestrijding ontvan-gen, om welk bedrag het gaat en wat het doel ervan is. De achterstandsmiddelen worden daardoor vaak (deels) ingezet voor allerlei andere zaken of bezuinigingen die niets met het achterstandenbeleid te maken hebben.
4. Allochtonen hebben in de periode 1994-2007 wat taal betreft een flinke inhaalslag gemaakt, maar ze hebben hun achterstand nog steeds niet ingehaald. Bij gelijk opleidingsniveau zijn hun prestaties lager dan die van autochtonen. De taalvaardigheid van autochtone achter-standsleerlingen laat in diezelfde periode geen enkele vooruitgang zien. Tussen 2007 en 2011 is er sprake van een opvallende breuk in de onderzoeksresultaten: ook allochtone doelgroepleerlingen verliezen terrein. Of dit een nieuwe trend is dan wel het gevolg van veranderde administratieve procedures ten gevolge van de gewijzigde gewichten moet wor-den afgewacht.

De overall conclusie luidt dat beide doelgroepen in het onderwijs nog steeds een achterstand hebben; aan het begin van het onderwijs is die groter dan aan het eind.
Op grond van bovenstaande resultaten, overige Nederlandse onderzoeksliteratuur, buitenlandse bevindingen, de expertmeetings en de ‘BOPO-dag’ is een aantal beleidsaanbevelingen geformu-leerd:

  • De centrale overheid moet weer meer de regie gaan voeren over VVE en zorgen voor een landelijk kader waarbinnen gewerkt moet worden. Er moeten richtlijnen komen met betrek-king tot de doelgroepdefinitie en er moet informatie beschikbaar worden gesteld over de ef-fectiviteit van VVE-programma’s. Verder moet de overheid (laten) onderzoeken voor welke bestuurlijke varianten momenteel wordt gekozen en wat de voor- en nadelen daarvan zijn. Op basis daarvan geeft de overheid aan gemeenten de keuze tussen een of enkele varianten.
  • De overheid moet bij de toekenning van achterstandsmiddelen (zowel het gewichtengeld als het VVE-budget) nauwkeurig aangeven wat de omvang van het achterstandsbudget is en hel-der aangeven waarvoor het budget is bedoeld. Scholen/schoolbesturen en instellingen moe-ten, bijvoorbeeld in schoolplan en jaarverslag, verantwoording afleggen over de besteding er-van.
  • Er zou onderzocht moeten worden of extra achterstandsmiddelen kunnen worden toegekend aan kinderen met de grootste achterstand op basis van een extra determinant in de gewichten-regeling. Daarbij kan, mede in het licht van de huidige focus op opbrengstgericht werken en de toegevoegde waarde van de school, opnieuw worden gedacht aan een taaltoets voor jonge kinderen. Een alternatief is de ‘thuistaal’ als extra determinant.
  • Er dient een doelgroepverkenning te worden uitgevoerd naar de autochtone achterstandsleer-lingen om zicht te krijgen in de redenen voor de stagnatie in de achterstandsbestrijding bij deze groep, en eventuele regionale verschillen. Verder zou moeten worden onderzocht of (meer) autochtone doelgroepkinderen profijt kunnen hebben van (interventiemethodes als) de schakelklas;
  • Er moet, gelet op het stijgende prestatieniveau van de niet-doelgroepleerlingen, worden on-derzocht of er meer realistische streefdoelen te formuleren zijn om achterstandsreductie te kunnen vaststellen.

Vervolgens is een integrale visie voorgesteld met daarin de volgende elementen:

  • Herbevestiging van beleidsdoelstellingen met daarin besloten dat de middelen uitsluitend moeten worden aangewend voor de doelgroepkinderen en daarbinnen niet alleen voor de laagpresteerders onder hen.
  • Ontwikkelen van een perspectief op langere termijn met betrekking tot wat haalbaar is qua beleidseffecten, gelet op het stijgende prestatieniveau van de niet-doelgroepleerlingen.
  • Ontwikkelen van een perspectief op wat op termijn doelgroepleerlingen zijn, gelet op het stijgende opleidingspeil van de bevolking.
  • Een transparant systeem van toegewezen middelen voor deze beleidsdoelstelling op gemeen-telijk- en schoolniveau.
  • Een verplichting tot het planmatig inzetten van middelen en verantwoording daarvan.
  • Een coherent systeem van criteria, van overheidswege voorgeschreven, voor het aanwijzen van doelgroepleerlingen. Te beginnen in het eerste levensjaar en uitgevoerd door consultatie-bureaus. Een ‘herijking’ kan plaatsvinden op 6-jarige leeftijd binnen basisscholen.
  • Een budget voor een aanvullend systeem van bewezen effectieve maatregelen (schakel- en kopklassen, verlengde onderwijstijd). Ook (meer) autochtone doelgroepleerlingen laten profi-teren van deze interventiemethodes.
  • Een centraal voorgeschreven sturingsmodel met betrekking tot VVE. Nader onderzoek moet uitwijzen of één nationaal uniform systeem dan wel een beperkt aantal keuzemogelijkheden de voorkeur verdient.
  • Meer centrale sturing op randvoorwaarden voor de VVE (frequentie deelname, kwaliteit programma’s, professionaliteit uitvoerders (leidsters en leerkrachten).
  • Meer investeringen door de centrale overheid in ontwikkeling van programma’s en gecontro-leerde experimenten om nieuwe ontwikkelingen ‘evidence based’ in te kunnen voeren.
  • Doorgaan met het wetenschappelijk monitoren van processen in het veld en de prestaties van de doelgroepleerlingen.
  • Aanvullend onderzoek programmeren voor specifieke vraagstukken zoals: hoe variëren au-tochtone doelgroepkinderen naar regio, hoe verloopt de prestatieontwikkeling van respectie-velijk eerste, tweede en derde generatie allochtone leerlingen, onderverdeeld naar subpopula-ties, etc.

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-11-003
Titel onderzoeksproject:  Reviewstudie Onderwijsachterstanden
Looptijd:01-04-2012 tot 10-02-2014

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. C.W.J. Mulder Radboud Universiteit Nijmegen l.mulder@its.ru.nl

Projectuitvoerder(s)

Naam Instelling E-mail
prof. dr. Wim Meijnen    

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]











Gerelateerd

Later keuzemoment lln. vo
Kiezen voor het VO: is 12 jaar voor sommige leerlingen niet te jong?
Intrinsieke motivatie
Het motiveren van leerlingen met verschillende prestatieniveaus en achtergrondkenmerken
Ouderlijk opleidingsniveau
Ouderlijk opleidingsniveau en onderwijsachterstanden van kinderen
Onderwijsachterstandenbeleid vve/po
Onderwijsachterstandenbeleid op voorschool en basisschool
Achterstand autochtone doelgroepleerlingen
De achterstand van autochtone doelgroepleerlingen
Prestaties en etniciteit
Motivatie bij verschillende prestatieniveaus en sociale en etnische achtergrond
Interactief taalonderwijs
Interactief taalonderwijs voor achterstandsleerlingen
Onderwijsachterstandenbeleid
Effecten van beleidsontwikkelingen in het onderwijsachterstandenbeleid
Geletterdheid adolescente risicoleerlingen
Aspecten van geletterdheid van adolescente risico leerlingen
Meertalige contexten
Ontwikkeling van geletterdheid van adolescente risico leerlingen in meertalige contexten; een verhaal van drie steden
Beleid onderwijsachterstanden PO
Beleid onderwijsachterstanden in primair onderwijs reviewstudie
Schrijf in voor de nieuwsbrief
[extra-breed-algemeen-kolom2]




Beleid onderwijsachterstanden PO



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.