Onderwijs2032
Onderwijs2032 professionalisering Stellingen #2032 Curriculum geen visie Time-out 2032 Platform #onderwijs2032 Vreemde talen onderwijs Overdenkingen Schnabel I Nationaal curriculum
Algemeen
Schoolorganisatie Leerstofjaarklassensysteem is failliet! Kindgericht onderwijs Formatieve assessment Nederlands onderwijsstelsel Leren zichtbaar maken Onderwijsverslag 2013-2014 Schooladvies 10 vragen bij OGW Brede school Schoolopbrengsten essentie Condities buitenschoolse opvang Essential Schools Leerweg mbo Adaptieve software Meritocratie en scholen Teamgrootte mbo In zeven stappen naar zinvol leren Leeropbrengsten gebruiken Kleine scholen Doorstroom mbo-hbo Normjaartaak Onderwijs idealisten Onderwijskansenbeleid Onderwijssysteem en creativiteit Onderwijsverslag 2012/2013 OGW in 4 niveaus Pijnpunten basisonderwijs Samenlevingsgerichte school Onderwijstijdschrift JSW Effecten brede scholen Bouwstenen verandercapaciteit Werkdrukbeleving Opgestapelde veranderingen Implementatie wet OKE Onderwijsakkoord 2013
bestuur
Functioneren LCTI Invloed sturingsdynamiek VO/MBO Luisterend bestuur
LVS
Begrip door zelftoetsen Functionele toetsvragen Update Citonormen Cito hernormering Citoscore hanteren Citoscore misverstanden Cito spelling toets 1 DTT niet formatief Formatief toetsen Formatief evalueren Leerwinst formatief toetsen Leren van toetsen GAS methodiek De inspectie gaat mank Toetsing en motivatie Kwaliteit toetsen Leerlingvolgsysteem Leren van data Toetsuitslag interpreteren Objectief beoordelen Computer Adaptieve Oefentoetsen Toetsvormen Schoolvaardigheidstoets spelling Formatief toetsen po Cito spelling toets 2 Minder standaardtesten Teaching to the test Een sober leerlingvolgsysteem Testen voor het LVS Toetsen en hulp(middelen) Waarde cito-toets Naar een goede toets Update normeringen Volgen van de ontwikkeling Voorwaarden formatieve toetsing Wegcijferen door toetsen Referentieniveaus po
LVS - DLE
Uitleg DLE DLE geschiedenis DLE kritiek weerlegd
LVS - Eindtoets
Centrale eindtoets Onderwijsinspectie eindtoets Gevolgen verplichte eindtoets Eindtoets overbodig Route 8 en IEP eindtoets Gelijke kansen Verplichting Eindtoets ongewenst Eindtoets Engels
LVS - Kleuters
Groep 1 en 2 niet toetsen Kleuters en inspectie Kleuters toetsen Kleuters zonder cito Stop de kleutertest
LVS - leestoetsen
Voorbereiden op toetsen Leesrijpheid toetsen Leesrijpheid deel 1 Leesrijpheid deel 2 Leesrijpheid deel 3 Data analyse Grip op leesbegrip Woordenschattoets
Ouders
Ouderbeleid achterstandsleerlingen Ouderparticipatie nieuwe leren Ouderbetrokkenheid schoolbeleid po Participerende ouders Studiekeuze vmbo
profiel
Dalton kernwaarden Identiteit school Marktgerichte school Open dag school School met pit School profileren Schoolprofilering Website verbeteren Schoolinterieur Social media school
Professionalisering
welke interventies verhogen de effectiviteit van grote docententeams?
Onderwijskwaliteit
Lerarenvaardigheden in gepersonaliseerd onderwijs Onderwijstijd Brede vorming Groepsgrootte Schoolgrootte Excelleren Onderwijsachterstandenbeleid Kwaliteit in de klas Ontwikkeling kwaliteitszorg Kwaliteitszorg onderzoek Kwaliteitszorg po Onderwijskwaliteit po 2009 2012 Educational governance Sturen kwaliteit po Opbrengstgericht werken Overladenheid Perspectieven kwaliteit Publicatie eindtoets Welke rapportvormen geven goed inzicht? Streven naar kwaliteit po Onderwijsontwikkeling Visitatie onderwijs 2 Visitatie onderwijs 1
Sociaal
Sociale context scholen
Samenwerken
Lerende netwerken Duobanen
Differentiatie
DifferentiŽren is te leren
Leiding geven
Balans in basisbehoeften Schoolleider als hitteschild HRM schoolprestaties Visie en kernwaarden Leiderschap tonen Leidinggeven autonomie Pedagogisch leiderschap Luisteren bij leiderschap Sturen door luisteren Responsief leiderschap AOC Schoolleider als regisseur Positie schoolleider Stakeholders Teamontwikkeling Onderwijskundig leiderschap
Onderwijssysteem
Uitgangspunt van leren 21st century skills Persoonlijk leren Doorstroom groene beroepskolom Resultaten arbeidsmarkt Continurooster Kleuterverlenging Zittenblijven of versnellen Onderwijsstelsels Keuze vervolgopleiding mbo Gemeentelijke beleid Invloed kwartiertjesrooster op taakgerichtheid leerlingen Leerplan in beeld nieuwe leren po Leerlingpopulatie en resultaten Vier centrale functies onderwijs Schoolkenmerken cognitieve prestatie Loslaten leerstofjaarklassensysteem effect op ontwikkeling Adaptief onderwijs Onderwijswaarden
Burgerschap
Burgerschapsonderwijs
Nieuwsbrief
Nieuwsbrief 2017 - 1 - 11
Schoolontwikkeling
Duurzaam onderwijs Beleid zwakpresterende school po Duurzame schoolontwikkeling Lokale Educatie Agenda LEA Organiseren gepersonaliseerd leren Gepersonaliseerd leren Kwaliteitszorg po Kwaliteitszorg innovatie Leernetwerken po Leeromgeving De lerende school Onderwijs- en schoolontwikkeling Ontwikkelen van wijsheid
Beroepsonderwijs
Ondernemerschapsvaardigheden in mbo-opleiding Aansluiting overgangen po/vo en vmbo/mbo Werken en leren Eindexamencijfer vmbo voorspeller schoolsucces havo? Formatieve beoordeling docenten Motivatie schoolprestaties Verpleegkundig onderwijs evalueren Ontwikkeling vakmanschap Publieke waarde MBO Groene mbo duurzaamheid
Problemen
Onderwijsachterstandenbeleid periode 2005 2009 Onderwijsachterstanden OAB Onderwijsachterstanden 1988 2002 Onderwijsachterstandenbeleid vve/po
VO en MBO
Mentoraat groepsgrootte werkbeleving docenten effecten studenten mbo WetenschapsoriŽntatie LoopbaanoriŽntatie in VO Integratie wiskunde Passend Onderwijs IMPROVE methode metadenken Nederlands leerprestaties Motivatie leerlingen Motivatie onderwijs in groepen Motivatie onderbouw vo Professionele leergemeenschappen Professionele leergemeenschappen Schoolkeuze havo/vwo Management en organisatie Motivatie verhogen TIME Wiskundige denktactiviteit Leren van teksten Heterogene brugklas
VVE
Aansluiting VVE en schoolloopbaan Beleid onderwijsachterstanden PO Onderwijsachterstandenbeleid Effecten vroegschoolse educatie Gemeenten schoolbesturen Effectiviteitskenmerken Doelgroepkinderen
Passend onderwijs
Onderwijszorgroute Clusteren van leerlingen Integratie Downsyndroom Vroegtijdig verwijzen Handelingsgericht passend onderwijs Instrumenten passend onderwijs Integratie onder Rugzak beleid OPP en IQ Rugzakbeleid LGF Luc Stevens over passend onderwijs Onafhankelijkheid CvI s Kwaliteit met NSCCT Ontwikkeling voorwaarden Ontwikkelingsperspectief OPP als groeimodel Regionale Expertise Centra Passend onderwijs Brede school en integratie Integratieklas ZML Kengetallen vervolgmeting Inzet klassenassistent Leerkracht en Passend Onderwijs Passend onderwijs VO Regionale ontwikkeling Ruimte voor leraren Zorgstructuren po/vo Aanpak po/vo Bureaucratie leerlingenzorg Weer Samen Naar School Toelaatbaarheid
Engels
Tweetalig onderwijs TTO schoolprestaties
Arbeidsvoorwaarden
Functiemix en salaris
ICT
digitale geletterdheid mediawijsheid computervaardigheden praktijkonderwijs

 

Vernieuwing zorgstructuren in primair en voortgezet onderwijs

Geplaatst op 1 juni 2016

Op basis van onderzoeksliteratuur en op basis van argumenten die we bij respondenten in dit onderzoek hebben verzameld is nagegaan of het plausibel is dat het nieuwe beleid de geconstateerde problemen gaat oplossen. Omdat de uitwerking/concrete vormgeving van het beleid ligt in de handen van de schoolbesturen kan in veel gevallen nog niet goed voorspeld worden hoe het
beleid in de praktijk gaat uitwerken. Er zijn daarom nogal wat punten waar geen ja/nee uitspraak mogelijk is over de kans dat een probleem wordt opgelost: er is dan zowel een positieve inschatting mogelijk (de verwachtingen van OCW komen uit) als een negatieve (de verwachtingen komen niet uit of het probleem wordt juist erger).
Op basis van de analyse achten we het van de volgende problemen wel plausibel dat het nieuwe beleid een oplossing of verbetering brengt:

  • leerlingen die thuiszitten / moeilijk plaatsbare leerlingen
  • gebrek aan bestuurlijke verantwoordelijkheid voor samenwerking en coördinatie
  • gebrek aan bestuurlijke kracht van samenwerkingsverbanden
  • trage en ingewikkelde indicatietrajecten
  • inefficiënte toepassing van ambulante begeleiding

Van de volgende problemen achten we dat daarentegen niet plausibel:

  • tekorten in de deskundigheid van leerkrachten in het regulier onderwijs; te weinig zorgcapaciteit op basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs
  • te weinig doelgerichtheid en systematisch beleid op scholen voor speciaal onderwijs
  • de groei van het speciaal onderwijs/speciale onderwijsvoorzieningen
  • ouders die niet meewerken aan zorgindicaties/verwijzingen

En van de volgende problemen is het onzeker of het nieuwe beleid positief
uitwerkt (dus het probleem oplost) of juist negatief (dus het probleem
instandhoudt of versterkt):

  • gebrek aan keuzevrijheid voor ouders
  • gebrekkige afstemming tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs
  • verkokering en belasting van scholen door het bestaan van verschillende beleidsprogramma’s met eigen structuren
  • wachtlijsten voor het speciaal onderwijs
  • te weinig keuzemogelijkheden in zorgaanbod, te weinig differentiatie

Is deze relatie tussen probleemdefinitie, beleidsdoel en instrumenten weer te geven in de vorm van een causale keten?

Met weergave in een causale keten wordt bedoeld dat het mogelijk is om de relaties de vorm te geven van ‘als-dan’ uitspraken en deze in logische middel-doel en oorzaak-gevolg reeksen te plaatsen. Voor de relatie tussen de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten bleek dit goed mogelijk, zij het dat het wel resulteerde in een vrij complex geheel, doordat de verwachte beleidseffecten van heel verschillende aard zijn. Voor de relatie tussen de probleemdefinitie en de beleidsdoelen en –instrumenten bleek dit problematisch vanwege het hierboven vermelde complexe karakter van de probleemdefinitie en de onzekerheid of het
nieuwe beleid tot oplossing van (een aantal) problemen zal leiden. Om deze reden is de probleemdefinitie niet in de weergave van de causale ketens opgenomen.

Hoe houdbaar zijn de veronderstellingen achter het nieuwe beleid?

In het onderzoek is nagegaan in hoeverre de verschillende elementen van de probleemdefinitie empirisch houdbaar zijn, dat wil zeggen voldoende empirisch aangetoond blijkens onderzoek of andere schriftelijke bronnen. De conclusie  hieruit is dat voor de meeste onderdelen van de probleemomschrijving voldoende empirische steun te vinden is. Soms is die steun nog wat mager, omdat er nog maar weinig onderzoek naar is gedaan, maar dan zijn er toch wel reële aanwijzingen dat het probleem zich voordoet. Of het dan ook om een ernstig of omvangrijk probleem gaat is niet altijd duidelijk. Dit is soms vatbaar voor interpretatieverschillen.
Verder is voor de vraag naar de houdbaarheid van beleidsveronderstellingen gekeken naar de mogelijkheid dat het beleid anders uitwerkt dan beoogd. Die mogelijkheid is zeker aanwezig, zo gaven we eerder al aan, omdat het gaat om open beleid waarvan de uitwerking grotendeels in andere handen ligt dan die van de beleidsontwerper. Hieronder vatten we samen op welke mogelijke risico’s gelet moet worden wanneer het beleid verder wordt uitgewerkt en ingevoerd.

  1. Onvoldoende samenwerking en onvoldoende deling van verantwoordelijkheid, mogelijk resulterend in groei van het aantal plaatsingen in speciale voorzieningen en dus in meer segregatie in plaats van integratie van zorgleerlingen.
  2. Nieuwe/verdere groei van het speciaal onderwijs, niet alleen als gevolg van 1 maar ook omdat plaatsing van zorgleerlingen in speciale scholen het meest tegemoet komt aan eventuele bezwaren van ouders van nietzorgleerlingen tegen plaatsing in een reguliere school, respectievelijk aan bezwaren van die school zelf.
  3. Gebrek aan bovenbestuurlijke regie, resulterend in te weinig samenwerking en daardoor te weinig afstemming en doorgaande lijnen
  4. Te weinig bestuurlijk vermogen bij schoolbesturen om de beleidsverwachtingen waar te maken; het risico dat de grote schoolbesturen eenzijdig hun wil zullen opleggen aan kleine besturen.
  5. Verschuiving van regelgeving; er is kans dat lokale regels de plaats gaan innemen van centrale regels.
  6. Minder keuzevrijheid voor ouders, als afspraken tussen besturen leiden tot het eenzijdig opleggen van een bepaald aanbod aan ouders. Of verschillen in keuzevrijheid, wanneer de afspraken tussen besturen er toe leiden dat in de ene regio meer geboden zal/kan worden dan in een andere.
  7. Rechtsongelijkheid: de ene ouder is beter toegerust voor de onderhandeling school en bestuur dan de andere, en in de ene regio zal mogelijk meer aanbod of keuzevrijheid komen dan in de andere. Ouders
    hebben dan niet dezelfde toegang tot de beste/de gewenste zorg. De kans bestaat dat ouders dit aanvechten en daarvoor naar de rechter gaan (juridiseringsrisico).
  8. Budgetmaximalisatie: maximale benutting van mogelijkheden tot financiële vergoeding bij belanghebbende partijen (scholen, ouders), leidend tot oplopende kosten. Dit risico doet zich vooral voor bij een open-eindefinanciering (vergoeding van zorg via zorgbudgetten op basis van indicatie).
  9. Onvoldoende mogelijkheden voor toezicht op invulling van passend onderwijs, door gebrek aan bevoegdheden bij de inspectie, onduidelijkheid over de geadresseerde (wie neemt de verantwoordelijkheid voor de samenwerking?) en het ontbreken van een definitie voor passend onderwijs.
  10. Gebrek aan draagvlak. Op dit moment staat het onderwijsveld niet afwijzend maar wel gereserveerd en afwachtend tegenover het nieuwe beleid. Er is allereerst meer duidelijkheid gewenst over de punten
    waarover nu nog veel vragen bestaan.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting

Aanleiding en achtergrond

Op 26 januari 2005 is in de Tweede Kamer gesproken over de evaluatie van de drie beleidsprogramma’s die gaan over zorgleerlingen en leerlingen met onderwijsachterstanden in het primair onderwijs: Weer Samen Naar School (WSNS), Leerling Gebonden Financiering (LGF) en Onderwijsachterstanden (OAB). Tijdens de kamerbehandeling van dit onderwerp heeft de Minister van OCW aangegeven dat zij in deze evaluatie aanleiding ziet om een nieuwe weg in te slaan voor de inrichting van zorgstructuren in het onderwijs. Ze voert daarvoor twee motieven aan. Het eerste is dat het zorgstelsel in het onderwijs knelpunten vertoont die om een oplossing vragen. Het tweede motief komt voort uit de bestuurlijke visie van de Minister. In die visie zijn de grenzen bereikt van wat de overheid via centrale sturing en regelgeving kan bewerkstelligen en is het nodig om meer verantwoordelijkheid te leggen bij het onderwijsveld. De Minister acht het tijd voor een nieuw besturingsmodel, waarin het onderwijsveld meer autonomie en vrijheid krijgt en de rol van centrale de overheid wordt beperkt. Daarom kiest zij niet voor ‘reparatie’ van het huidige zorgstelsel, maar voor nieuw beleid met nieuwe instrumenten. Deze nieuwe weg heeft, vanwege de koerswijziging die er aan ten grondslag ligt, de benaming herijking van het zorgbeleid gekregen. In lijn met de nieuwe sturingsfilosofie is er voor gekozen om het voorstel uit te werken samen met het georganiseerde onderwijsveld (organisaties van schoolbesturen, vakbonden, ouderorganisaties en overkoepelende raden en verenigingen uit het veld van het speciaal onderwijs).

De kernproblemen in het huidige zorgstelsel zijn volgens de Minister:

  • een te complex systeem met te veel bureaucratie en ondoorzichtigheid
  • onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en regie, met als gevolg leerlingen die thuis zitten of voor wie lang gezocht moet worden naar een geschikte plek in het stelsel
  • gebrek aan afstemming en gebrek aan flexibiliteit (door starre regelgeving), waardoor onvoldoende maatwerk wordt geleverd/kan worden geleverd.

De oplossing wordt gezocht in een sturingsmodel waarin de (zorg)vraag van leerlingen centraal staat en het onderwijsveld de kans, maar ook de plicht krijgt om bij die vraag zelf een passend aanbod te creëren. Daartoe worden de volgende beleidsinstrumenten ingezet:

Zorgplicht
Deze wordt opgelegd aan schoolbesturen: zij moeten er voor zorgen dat alle zorgleerlingen passend onderwijs krijgen, op de eigen school/scholen of elders. De zorgplicht houdt in dat een school voor elke leerling die bij de school wordt aangemeld nagaat of de gevraagde zorg op de eigen school kan worden geboden. Wanneer dat naar de mening van de school niet het geval is, is de school verplicht te regelen dat ouders en kind elders het gewenste aanbod kunnen krijgen.

Zorggewicht; bekostiging van zorg
Leerlingen die behoefte hebben aan, respectievelijk recht hebben op specifieke hulp binnen het onderwijs krijgen een leerlinggewicht dat de school die de leerling plaatst recht geeft op de bekostiging van het aanbod voor die leerling, passend bij de hulpbehoefte. Deze bekostiging stelt scholen en schoolbesturen in staat om goede voorzieningen te realiseren, naar keuze binnen het regulier onderwijs of binnen speciale voorzieningen. Die voorzieningen kunnen scholen voor speciaal (basis)onderwijs zijn, zoals die ook nu bestaan, maar ook andere vormen aannemen.

Regionale steunpunten voor ouders, geschillenregeling, regionale platforms
Een belangrijk uitgangspunt is dat ouders keuzevrijheid hebben: zij bepalen zelf bij welke school ze hun kind willen aanmelden. Om te bevorderen dat alle ouders zo goed mogelijk van de keuzevrijheid gebruik maken, worden regionale steunpunten ingericht waar ouders informatie en steun kunnen krijgen, en wordt een geschillenregeling ontworpen waarop ouders een beroep kunnen doen als zij menen geen goede behandeling te krijgen. Ook komen er regionale platforms waar scholen en besturen met elkaar overleggen over het onderwijs(aanbod).

Inspectietoezicht
Een aanvullend beleidsinstrument is inspectietoezicht: de inspectie houdt toezicht op de uitvoering van de zorgplicht door de besturen en op de kwaliteit van het zorgaanbod in de scholen.

De consequenties van het nieuwe beleid zijn aanzienlijk. De huidige verschillen in bekostigingsgrondslag tussen regulier onderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs vervallen. Wettelijk hoeft geen onderscheid meer te worden gemaakt tussen regulier en speciaal onderwijs1 . Scholen/schoolbesturen hebben de vrijheid zelf met de budgetten uit de leerling-gewichten (goede) voorzieningen/programma’s aan te bieden. Naarmate zij meer of minder geïndiceerde leerlingen opnemen zijn zij meer of minder speciaal in hun onderwijsaanbod. De verwachting is dat er meer verschillende vormen van geïntegreerd onderwijs ontstaan en ook nieuwe ‘arrangementen’ (bijvoorbeeld specifiek onderwijs aan leerlingen met gedragsproblemen in havo/vwo, combinatievormen van regulier en speciaal onderwijs, meer korte en tijdelijke trajecten). Of dat gaat plaatsvinden hangt af van de keuzes die schoolbesturen maken. De aanname is dat schoolbesturen zullen samenwerken om de gewenste arrangementen te regelen in de eigen regio. Dat kan via de al bestaande samenwerkingsverbanden, maar dat hoeft niet. De huidige verplichtingen tot deelname aan een samenwerkingsverband verdwijnen.
Voor de overheid betekent het nieuwe beleid dat men de inrichting van het onderwijs overlaat aan de professionals in het veld en zich beperkt tot het regelen van bekostiging, het formuleren van kwaliteitseisen, het houden van toezicht en zo nodig het treffen van sancties.

Vanwege het ingrijpende karakter van de veranderingen die het gevolg zullen zijn van deze beleidsomslag vond het Ministerie het wenselijk om een ex anteevaluatie uit te laten voeren naar het voorgenomen beleid. Ex ante evaluatie, ook wel analytische evaluatie genoemd, is er op gericht om op basis van een analyse van relaties tussen doelen, middelen en beoogde effecten een oordeel te vellen over de kwaliteit van voorgenomen beleid. Het is een ‘toekomstgerichte’ vorm van evalueren die gericht is op het expliciteren van vooronderstellingen in het beleid. Het doel van een ex ante evaluatie is het bieden van inzicht in de verwachte werkzaamheid van nieuw beleid en in de structuur van doelen en instrumenten. Op basis van een dergelijke evaluatie kan het beleidsontwerp worden aangescherpt, aangepast of kunnen risico’s van het ontwerp (beter) worden onderkend. De ex ante-evaluatie is ondergebracht in het programma van de BOPO en in de periode januari – augustus 2006 uitgevoerd door het SCO-Kohnstamm Instituut.

Opzet van het onderzoek

De opdracht was om het onderzoek te laten leiden tot een tweeledige opbrengst:
(a) een analyse van de beleidstheorie achter het voorgenomen beleid
(b) een voorstel voor verdere evaluatie van het voorgenomen beleid
Om tot die opbrengst te komen zijn beleidsdocumenten bestudeerd 2 , interviews gehouden (met beleidsontwerpers, deskundigen op deelterreinen van het zorgstelsel en praktijkdeskundigen) en bijeenkomsten bezocht waarin het nieuwe beleid is besproken en bediscussieerd. Ook zijn twee panels georganiseerd waarin vragen over de nieuwe besturingsfilosofie zijn voorgelegd aan wetenschappers en vertegenwoordigers van de wetenschappelijke bureaus van politieke partijen. Verder is via literatuurstudie nagegaan welke onderbouwing aanwezig is voor de probleemanalyse die aan het nieuwe beleid ten grondslag ligt en welke ervaringen er bestaan in andere landen met soortgelijk beleid.
Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een stappenmodel dat gangbaar is in ex-ante evaluaties, respectievelijk bij reconstructie van beleidstheorie. De resultaten worden hier samengevat aan de hand van die stappen.

Welk probleem moet worden opgelost?

De problemen die het nieuwe beleid moet oplossen zijn meervoudig: het gaat zowel om het veranderen van de (politiek) ongewenste kenmerken van het huidige sturingsmodel, als om het opheffen van een groot aantal, meer praktische knelpunten en tekortkomingen in het huidige onderwijs aan zorgleerlingen. De knelpunten die het nieuwe beleid moet oplossen zijn talrijk en vooral zeer veelsoortig. Ze variëren van tekortkomingen in competenties bij leerkrachten en schoolleiders tot fricties in het zorgstelsel als geheel, van problemen met indicatie- en toelatingsprocedures tot ongewenst gedrag van ouders en van te veel wachtlijsten tot te weinig afstemming tussen verschillende sectoren in het onderwijs en aanpalend (jeugd)beleid. De gesignaleerde knelpunten wegen in de analyse van OCW niet alle even zwaar. Er wordt vrij veel gewicht toegekend aan knelpunten die niet sterk onderbouwd zijn in de Brede Evaluatie WSNS-LGFOAB. De wens om de nieuwe sturingsprincipes te gaan invoeren lijkt meegespeeld te hebben in de selectie van knelpunten die in de beleidsdocumenten zijn neergezet als sterk problematisch.
De meervoudigheid maakt de probleemdefinitie tamelijk complex en de voorgenomen beleidsoperatie zeer ambitieus: men wil veel en zeer diverse problemen in één keer oplossen.

Van welke gedragsmechanismen wordt een oplossing verwacht?

In algemene zin wordt de oplossing verwacht van de omslag in beleid (‘paradigmawisseling’), dat wil zeggen de verplaatsing van de inrichting van het zorgstelsel van de centrale overheid naar het decentrale niveau. Op het decentrale niveau zijn de schoolbesturen de centrale actor; zij worden geacht in de toekomst de regie te voeren over het aanbod van passend onderwijs aan iedere leerling. Meer specifiek wordt de oplossing verwacht van de hiervoor genoemde nieuwe beleidsinstrumenten: zorgplicht voor schoolbesturen, zorgbudget voor leerlingen die aantoonbaar specifiek zorg nodig hebben, keuzevrijheid voor ouders en ondersteuning van ouders via ouderplatforms, regionale steunpunten en een geschillenregeling. Het geheel moet leiden tot een evenwicht tussen de voornaamste marktpartijen: de schoolbesturen enerzijds en de ouders van zorgleerlingen anderzijds. Een aanvullend beleidsinstrument is inspectietoezicht: de inspectie houdt toezicht op de uitvoering van de zorgplicht door de besturen en op de kwaliteit van het zorgaanbod in de scholen. De nieuwe beleidsinstrumenten moeten het mogelijk maken om veel van de bestaande regels op te ruimen. De verwachtingen die men heeft over de effecten hiervan zijn, kort samengevat:

  • dat er geen kinderen meer zullen zijn die thuiszitten en geen leerlingen meer voor wie de ouders moeten ‘shoppen’ om een plek in het onderwijs te vinden
  • dat er meer variëteit komt in het zorgaanbod (meer inspelen op de vraag) en meer mogelijkheden voor onderwijs dicht bij huis 
  • dat bureaucratie zal verminderen en scholen en schoolbesturen meer creativiteit en ‘lerend vermogen’ zullen vertonen
  • dat reguliere scholen meer bereidheid zullen tonen om zorgleerlingen op te nemen en er dus meer integratie zal zijn van zorgleerlingen
  • dat samenwerking plaatsvindt op lokaal niveau, leidend tot betere doorgaande lijnen en meer afstemming tussen onderwijs en jeugdzorg
  • dat de kwaliteit van de zorg beter wordt en daardoor prestaties en welbevinden van zorgleerlingen vooruitgaan
  • dat de centrale overheid minder wordt belast met uitvoering en onderhoud van regels en er op politiek niveau minder sprake is van ‘incidentenpolitiek’
  • dat kosten zullen dalen door minder bureaucratie en efficiëntere inzet van middelen.

Wat is de relatie tussen probleemdefinitie, beleidsdoel en instrumenten?

Op basis van onderzoeksliteratuur en op basis van argumenten die we bij respondenten in dit onderzoek hebben verzameld is nagegaan of het plausibel is dat het nieuwe beleid de geconstateerde problemen gaat oplossen. Omdat de uitwerking/concrete vormgeving van het beleid ligt in de handen van de schoolbesturen kan in veel gevallen nog niet goed voorspeld worden hoe het beleid in de praktijk gaat uitwerken. Er zijn daarom nogal wat punten waar geen ja/nee uitspraak mogelijk is over de kans dat een probleem wordt opgelost: er is dan zowel een positieve inschatting mogelijk (de verwachtingen van OCW komen uit) als een negatieve (de verwachtingen komen niet uit of het probleem wordt juist erger).
Op basis van de analyse achten we het van de volgende problemen wel plausibel dat het nieuwe beleid een oplossing of verbetering brengt:

  • leerlingen die thuiszitten/moeilijk plaatsbare leerlingen
  • gebrek aan bestuurlijke verantwoordelijkheid voor samenwerking en coördinatie
  • gebrek aan bestuurlijke kracht van samenwerkingsverbanden
  • trage en ingewikkelde indicatietrajecten
  • inefficiënte toepassing van ambulante begeleiding

Van de volgende problemen achten we dat daarentegen niet plausibel:

  • tekorten in de deskundigheid van leerkrachten in het regulier onderwijs; te weinig zorgcapaciteit op basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs
  • te weinig doelgerichtheid en systematisch beleid op scholen voor speciaal onderwijs
  • de groei van het speciaal onderwijs/speciale onderwijsvoorzieningen
  • ouders die niet meewerken aan zorgindicaties/verwijzingen

En van de volgende problemen is het onzeker of het nieuwe beleid positief uitwerkt (dus het probleem oplost) of juist negatief (dus het probleem instandhoudt of versterkt):

  • gebrek aan keuzevrijheid voor ouders
  • gebrekkige afstemming tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs
  • verkokering en belasting van scholen door het bestaan van verschillende beleidsprogramma’s met eigen structuren
  • wachtlijsten voor het speciaal onderwijs
  • te weinig keuzemogelijkheden in zorgaanbod, te weinig differentiatie

Is deze relatie tussen probleemdefinitie, beleidsdoel en instrumenten weer te geven in de vorm van een causale keten?

Met weergave in een causale keten wordt bedoeld dat het mogelijk is om de relaties de vorm te geven van ‘als-dan’ uitspraken en deze in logische middel-doel en oorzaak-gevolg reeksen te plaatsen. Voor de relatie tussen de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten bleek dit goed mogelijk, zij het dat het wel resulteerde in een vrij complex geheel, doordat de verwachte beleidseffecten van heel verschillende aard zijn. Voor de relatie tussen de probleemdefinitie en de beleidsdoelen en –instrumenten bleek dit problematisch vanwege het hierboven vermelde complexe karakter van de probleemdefinitie en de onzekerheid of het nieuwe beleid tot oplossing van (een aantal) problemen zal leiden. Om deze reden is de probleemdefinitie niet in de weergave van de causale ketens opgenomen (zie hoofdstuk 2, figuren 1 en 2).

Hoe houdbaar zijn de veronderstellingen achter het nieuwe beleid?

In het onderzoek is nagegaan in hoeverre de verschillende elementen van de probleemdefinitie empirisch houdbaar zijn, dat wil zeggen voldoende empirisch aangetoond blijkens onderzoek of andere schriftelijke bronnen. De conclusie hieruit is dat voor de meeste onderdelen van de probleemomschrijving voldoende empirische steun te vinden is. Soms is die steun nog wat mager, omdat er nog maar weinig onderzoek naar is gedaan, maar dan zijn er toch wel reële aanwijzingen dat het probleem zich voordoet. Of het dan ook om een ernstig of omvangrijk probleem gaat is niet altijd duidelijk. Dit is soms vatbaar voor interpretatieverschillen.
Verder is voor de vraag naar de houdbaarheid van beleidsveronderstellingen gekeken naar de mogelijkheid dat het beleid anders uitwerkt dan beoogd. Die mogelijkheid is zeker aanwezig, zo gaven we eerder al aan, omdat het gaat om open beleid waarvan de uitwerking grotendeels in andere handen ligt dan die van de beleidsontwerper. Hieronder vatten we samen op welke mogelijke risico’s gelet moet worden wanneer het beleid verder wordt uitgewerkt en ingevoerd.

  1. Onvoldoende samenwerking en onvoldoende deling van verantwoordelijkheid, mogelijk resulterend in groei van het aantal plaatsingen in speciale voorzieningen en dus in meer segregatie in plaats van integratie van zorgleerlingen.
  2. Nieuwe/verdere groei van het speciaal onderwijs, niet alleen als gevolg van 1 maar ook omdat plaatsing van zorgleerlingen in speciale scholen het meest tegemoet komt aan eventuele bezwaren van ouders van nietzorgleerlingen tegen plaatsing in een reguliere school, respectievelijk aan bezwaren van die school zelf.
  3. Gebrek aan bovenbestuurlijke regie, resulterend in te weinig samenwerking en daardoor te weinig afstemming en doorgaande lijnen
  4. Te weinig bestuurlijk vermogen bij schoolbesturen om de beleidsverwachtingen waar te maken; het risico dat de grote schoolbesturen eenzijdig hun wil zullen opleggen aan kleine besturen.
  5. Verschuiving van regelgeving; er is kans dat lokale regels de plaats gaan innemen van centrale regels.
  6. Minder keuzevrijheid voor ouders, als afspraken tussen besturen leiden tot het eenzijdig opleggen van een bepaald aanbod aan ouders. Of verschillen in keuzevrijheid, wanneer de afspraken tussen besturen er toe leiden dat in de ene regio meer geboden zal/kan worden dan in een andere.  
  7. Rechtsongelijkheid: de ene ouder is beter toegerust voor de onderhandeling school en bestuur dan de andere, en in de ene regio zal mogelijk meer aanbod of keuzevrijheid komen dan in de andere. Ouders hebben dan niet dezelfde toegang tot de beste/de gewenste zorg. De kans bestaat dat ouders dit aanvechten en daarvoor naar de rechter gaan (juridiseringsrisico).
  8. Budgetmaximalisatie: maximale benutting van mogelijkheden tot financiële vergoeding bij belanghebbende partijen (scholen, ouders), leidend tot oplopende kosten. Dit risico doet zich vooral voor bij een open-eindefinanciering (vergoeding van zorg via zorgbudgetten op basis van indicatie).
  9. Onvoldoende mogelijkheden voor toezicht op invulling van passend onderwijs, door gebrek aan bevoegdheden bij de inspectie, onduidelijkheid over de geadresseerde (wie neemt de verantwoordelijkheid voor de samenwerking?) en het ontbreken van een definitie voor passend onderwijs.
  10. Gebrek aan draagvlak. Op dit moment staat het onderwijsveld niet afwijzend maar wel gereserveerd en afwachtend tegenover het nieuwe beleid. Er is allereerst meer duidelijkheid gewenst over de punten waarover nu nog veel vragen bestaan.

Aanzet voor evaluatie

Voor de toekomstige evaluatie van het beleid is het van belang alert te zijn op zowel het optreden van beoogde effecten als niet-beoogde effecten. De mogelijke niet-beoogde effecten zijn in een aantal gevallen het omgekeerde van wat men wil bereiken en dus meetbaar/onderzoekbaar via dezelfde indicatoren. Verder moet onderscheid gemaakt worden tussen effect- en procesvragen op verschillende niveaus: leerlingen, ouders, scholen voor primair en voortgezet onderwijs, schoolbesturen voor primair en voortgezet onderwijs, lokale/regionale samenwerking en landelijke politiek en beleid. Hoofdstuk 6 bevat een eerste uitwerking van een evaluatie voor elk van deze niveaus.


1 M.u.v. scholen voor auditief en visueel gehandicapte leerlingen.
2 Omdat het onderzoek plaatsvond in het eerste halfjaar van 2006, zijn alleen beleidsdocumenten geanalyseerd uit de periode tot en met juni 2006. De uitwerkingsnotitie die in september 2006 naar de Tweede kamer is gestuurd, is in deze rapportage dus niet meer verwerkt.

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-05-042
Titel onderzoeksproject:  Ex ante evaluatie beleid vernieuwing zorgstructuren in primair en voortgezet onderwijs
Looptijd:15-01-2006 tot 15-02-2007

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Drs. G. Ledoux Universiteit van Amsterdam gledoux@kohnstamm.uva.nl

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]

Gerelateerd onderzoek

Onderwijs-ouderbetrokkenheid
Onderwijs op maat en ouderbetrokkenheid
Keuzevrijheid
Keuzevrijheid van ouders bij het onderwijs voor kinderen met beperkingen
Zorgstructuren po/vo
Vernieuwing zorgstructuren in primair en voortgezet onderwijs
Indicatiestelling
Diagnostische besluitvoering bij functionele indicatiestelling
Schrijf in voor de nieuwsbrief
Schrijf in voor de nieuwsbrief
Schrijf in voor de nieuwsbrief
Schrijf in voor de nieuwsbrief
[extra-breed-algemeen-kolom2]

Stel je onderwijsvraag

Technologie in de klas

Zorgstructuren po/vo



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.