Onderwijs2032
Onderwijs2032 professionalisering Stellingen #2032 Curriculum geen visie Time-out 2032 Platform #onderwijs2032 Vreemde talen onderwijs Overdenkingen Schnabel I Nationaal curriculum
Algemeen
Schoolorganisatie Leerstofjaarklassensysteem is failliet! Kindgericht onderwijs Formatieve assessment Nederlands onderwijsstelsel Leren zichtbaar maken Onderwijsverslag 2013-2014 Schooladvies 10 vragen bij OGW Brede school Schoolopbrengsten essentie Condities buitenschoolse opvang Essential Schools Meritocratie en scholen Teamgrootte mbo Leeropbrengsten gebruiken Kleine scholen Doorstroom mbo-hbo Onderwijs idealisten Onderwijskansenbeleid Onderwijssysteem en creativiteit Onderwijsverslag 2012/2013 OGW in 4 niveaus Pijnpunten basisonderwijs Samenlevingsgerichte school Onderwijstijdschrift JSW Effecten brede scholen Bouwstenen verandercapaciteit Opgestapelde veranderingen Implementatie wet OKE Onderwijsakkoord 2013
bestuur
Functioneren LCTI Invloed sturingsdynamiek VO/MBO Luisterend bestuur
LVS
Begrip door zelftoetsen Functionele toetsvragen Update Citonormen Cito hernormering Citoscore hanteren Citoscore misverstanden Cito spelling toets 1 DTT niet formatief Formatief toetsen Formatief evalueren Leerwinst formatief toetsen Leren van toetsen GAS methodiek De inspectie gaat mank Toetsing en motivatie Kwaliteit toetsen Leerlingvolgsysteem Leren van data Toetsuitslag interpreteren Objectief beoordelen Computer Adaptieve Oefentoetsen Toetsvormen Schoolvaardigheidstoets spelling Formatief toetsen po Cito spelling toets 2 Minder standaardtesten Teaching to the test Een sober leerlingvolgsysteem Testen voor het LVS Toetsen en hulp(middelen) Waarde cito-toets Naar een goede toets Update normeringen Volgen van de ontwikkeling Voorwaarden formatieve toetsing Wegcijferen door toetsen Referentieniveaus po
LVS - DLE
Uitleg DLE DLE geschiedenis DLE kritiek weerlegd
LVS - Eindtoets
Centrale eindtoets Onderwijsinspectie eindtoets Gevolgen verplichte eindtoets Eindtoets overbodig Route 8 en IEP eindtoets Gelijke kansen Verplichting Eindtoets ongewenst Eindtoets Engels
LVS - Kleuters
Groep 1 en 2 niet toetsen Kleuters en inspectie Kleuters toetsen Kleuters zonder cito Stop de kleutertest
LVS - leestoetsen
Voorbereiden op toetsen Leesrijpheid toetsen Leesrijpheid deel 1 Leesrijpheid deel 2 Leesrijpheid deel 3 Data analyse Grip op leesbegrip Woordenschattoets
Ouders
Ouderbeleid achterstandsleerlingen Ouderparticipatie nieuwe leren Ouderbetrokkenheid schoolbeleid po Participerende ouders Studiekeuze vmbo
profiel
Dalton kernwaarden Identiteit school Marktgerichte school Open dag school School met pit School profileren Schoolprofilering Website verbeteren Schoolinterieur Social media school
Onderwijskwaliteit
Onderwijstijd Brede vorming Groepsgrootte Schoolgrootte Onderwijsachterstandenbeleid Kwaliteit in de klas Ontwikkeling kwaliteitszorg Kwaliteitszorg onderzoek Kwaliteitszorg po Onderwijskwaliteit po 2009 2012 Educational governance Sturen kwaliteit po Opbrengstgericht werken Overladenheid Perspectieven kwaliteit Publicatie eindtoets Streven naar kwaliteit po Onderwijsontwikkeling Visitatie onderwijs 2 Visitatie onderwijs 1
Sociaal
Sociale context scholen
Samenwerken
Lerende netwerken Duobanen
Differentiatie
DifferentiŽren is te leren
Leiding geven
Balans in basisbehoeften Schoolleider als hitteschild HRM schoolprestaties Visie en kernwaarden Leiderschap tonen Leidinggeven autonomie Pedagogisch leiderschap Luisteren bij leiderschap Sturen door luisteren Responsief leiderschap AOC Schoolleider als regisseur Positie schoolleider Stakeholders Teamontwikkeling Onderwijskundig leiderschap
Onderwijssysteem
Uitgangspunt van leren 21st century skills Persoonlijk leren Doorstroom groene beroepskolom Resultaten arbeidsmarkt Continurooster Kleuterverlenging Onderwijsstelsels Keuze vervolgopleiding mbo Gemeentelijke beleid Leerplan in beeld nieuwe leren po Leerlingpopulatie en resultaten Vier centrale functies onderwijs Schoolkenmerken cognitieve prestatie Adaptief onderwijs
Burgerschap
Burgerschapsonderwijs
Nieuwsbrief
Nieuwsbrief 2017 - 1 - 11
Schoolontwikkeling
Duurzaam onderwijs Beleid zwakpresterende school po Duurzame schoolontwikkeling Lokale Educatie Agenda LEA Gepersonaliseerd leren Kwaliteitszorg po Kwaliteitszorg innovatie Leernetwerken po Leeromgeving De lerende school Onderwijs- en schoolontwikkeling Ontwikkelen van wijsheid
Beroepsonderwijs
Aansluiting overgangen po/vo en vmbo/mbo Werken en leren Formatieve beoordeling docenten Verpleegkundig onderwijs evalueren Ontwikkeling vakmanschap Publieke waarde MBO Groene mbo duurzaamheid
Problemen
Onderwijsachterstandenbeleid periode 2005 2009 Onderwijsachterstanden OAB Onderwijsachterstanden 1988 2002 Onderwijsachterstandenbeleid vve/po
VO en MBO
WetenschapsoriŽntatie Integratie wiskunde Passend Onderwijs IMPROVE methode metadenken Nederlands leerprestaties Motivatie leerlingen Motivatie onderwijs in groepen Motivatie onderbouw vo Professionele leergemeenschappen Professionele leergemeenschappen Schoolkeuze havo/vwo Management en organisatie Motivatie verhogen TIME Wiskundige denktactiviteit Leren van teksten Heterogene brugklas
VVE
Aansluiting VVE en schoolloopbaan Beleid onderwijsachterstanden PO Onderwijsachterstandenbeleid Effecten vroegschoolse educatie Gemeenten schoolbesturen Effectiviteitskenmerken Doelgroepkinderen
Passend onderwijs
Onderwijszorgroute Clusteren van leerlingen Integratie Downsyndroom Vroegtijdig verwijzen Handelingsgericht passend onderwijs Instrumenten passend onderwijs Integratie onder Rugzak beleid OPP en IQ Rugzakbeleid LGF Luc Stevens over passend onderwijs Onafhankelijkheid CvI s Kwaliteit met NSCCT Ontwikkeling voorwaarden Ontwikkelingsperspectief OPP als groeimodel Regionale Expertise Centra Passend onderwijs Brede school en integratie Integratieklas ZML Kengetallen vervolgmeting Inzet klassenassistent Leerkracht en Passend Onderwijs Passend onderwijs VO Regionale ontwikkeling Ruimte voor leraren Zorgstructuren po/vo Aanpak po/vo Bureaucratie leerlingenzorg Weer Samen Naar School Toelaatbaarheid
Engels
Tweetalig onderwijs TTO schoolprestaties
Arbeidsvoorwaarden
Functiemix en salaris

 

Het ongemak van autonomie, onderwijsbeleid tussen vrijheid en verantwoording

Geplaatst op 1 juni 2016

Reviewstudie Bopo-onderzoek Educational governance

BOPO-onderzoek laat een opvallende discrepantie zien tussen de kwaliteitsopvattingen die worden gehanteerd door inspectie, beleidsmakers en schoolbesturen enerzijds en opvattingen van ouders en leerkrachten anderzijds. Die laatste twee actoren kijken naar meer subjectieve en ‘zachte’ factoren zoals sfeer, uitstraling en bejegening, terwijl er vanuit overheid en bestuur vooral wordt gestuurd op ‘harde’ en objectiveerbare criteria zoals gemiddelde Cito-scores. Dit nodigt uit tot nadenken over keuzes en opvattingen over de kwaliteit van onderwijs.

Aanbeveling 1

Denk na over de manier waarop autonomie van de sector ook daadwerkelijk kan en mag leiden tot verschillen in kwaliteitsopvattingen en onderwijsopbrengsten. Het zwaartepunt van het ‘educational governance’ arrangement lijkt te liggen in de driehoek schoolbesturen/schoolleiders – inspectie – ministerie. In het verlengde daarvan kunnen nog de PORaad en de lokale overheid genoemd worden. Ouders en leerkrachten zijn veel minder dominant aanwezig en dat is opvallend, aangezien juist dat actoren zijn die vanzelfsprekend passen bij een governance-arrangement. Een goed functionerend governance-arrangement vraagt om ‘checks and balances’ tussen actoren met een zekere gelijkwaardigheid.

Aanbeveling 2

In beleid en onderzoek dient aandacht te zijn voor de vraag hoe ouders en leerkrachten een belangrijkere positie kunnen krijgen, en hoe de overheid meer op afstand kan blijven. Hoewel de gehanteerde vorm van de ‘best fit’ benadering oog heeft voor de verschillende uitgangssituaties van scholen en besturen – er wordt onder andere onderscheid gemaakt tussen eenpitters en meerpitters en tussen scholen met en zonder een hoog leerlinggewicht – worden deze verschillende typen van scholen en bestuur langs dezelfde, door de overheid geformuleerde, kwaliteitsmaatstaf gelegd. Als autonomievergroting op lokaal en regionaal wordt gestimuleerd, is het bovendien een relevante vraag of dat vooral versterking van de rol van de lokale overheid veronderstelt.

Aanbeveling 3

Overheidsbeleid dient terdege rekening te houden met de grote variëteit in besturen en in scholen en er is veel meer kennis van lokale variëteit nodig. Wat is er nodig voor een goed functioneren van besturen en scholen? Internationale onderzoeksresultaten zijn op dit punt ambigu en laten vaak zien dat karakteristieken van het politiek-bestuurlijke systeem, het dominante beleidsdiscours, opvattingen over ‘good governance’ en vooronderstellingen inzake effectiviteit van interventies sterk verweven zijn. Er moet veel kritischer naar beleidstheorieën en opvattingen over effectiviteit van interventies worden gekeken. Veel beleid berust op correlaties in plaats van op overtuigend bewijs dat dit een bijdrage levert aan beter functionerende scholen. Veel van de onderzoeksuitkomsten laten (opnieuw) zien dat onderwijsopbrengsten in overwegende mate worden bepaald door de samenstelling van de leerlingpopulatie. Tegelijkertijd richt veel (BOPO-) onderzoek zich op organisatiekundige kenmerken van het governance-arrangement, terwijl de achterliggende keuzes en opvattingen over
de kwaliteit van onderwijs geen onderwerp van studie zijn. Het risico bestaat hierdoor dat het beleidsonderzoek de blinde vlekken van het onderwijsbeleid reproduceert en versterkt in plaats van analyseert en waar nodig ter discussie stelt.

Aanbeveling 4

Richt beleidsonderzoek zodanig in dat de assumpties die ten grondslag liggen aan het beleid worden onderzocht en dat er zicht komt op overtuigende verklaringen voor (internationale) verschillen in onderwijsopbrengsten.

Ter afsluiting

Onze bevindingen leiden, in combinatie met de reconstructie van de beleidstheorie, tot de meer algemene vraag of de notie van ‘educational governance’ niet vooral op een mythe berust. Als de kwaliteitsbepaling in handen is van de rijksoverheid, de kwaliteitszorg- en bewaking vooral een taak van schoolbesturen, PO-Raad en inspectie, en de rol van ouders en leerkrachten zeer beperkt is dan lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat er eerder sprake is van een klassiek ‘government’ repertoire. Immers, de idee achter governance is dat de overheid niet het monopolie op het bepalen van publieke waarden heeft, maar dat een breed amalgaam van politieke, publieke en private actoren dat vormgeven en bepalen door samenwerking, via ‘checks and balances’ en in meervoudigheid en variëteit. Het bovenstaande laat echter zien dat veel van de ‘inhoud’ van het onderwijsbeleid juist buiten het governance-arrangement tot stand komt en dat de relatie tussen de verschillende actoren allesbehalve gelijkwaardig is.

Deze tekst is overgenomen uit de samenvatting van het eindrapport; zie bij Publicatie(s) hieronder.

Managementsamenvatting

Beleidstheorie: het ongemak van autonomie 

Wat beleid beoogt te bereiken en hoe het dat beoogt te bereiken zijn onmisbare elementen in een goed begrip van de resultaten en effectiviteit van beleid. Deze reviewstudie van het beleidsonderzoek naar ‘educational governance’ in het primair onderwijs in de periode 2009-2012 neemt daarom ook de uitgangspunten van het beleid zelf in ogenschouw. Een beleidstheorie is het geheel van vooronderstellingen dat ten grondslag ligt aan beleid. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt naar normatieve assumpties over de wenselijkheid van bepaalde interventies (probleemdefinitie, vaststelling van beleidsdoelen en legitimatie van overheidsinterventie) en empirische assumpties over de oorzaak-gevolg relaties en de effectiviteit en efficiëntie van inzet van specifieke beleidsinstrumenten. Een dergelijke analyse van assumpties gaat niet per definitie over de wenselijkheid van bepaald beleid, maar biedt wel nuancering van irreële verwachtingen over de effecten van beleid, wijst op de mogelijke onbedoelde gevolgen van bepaalde beleidsinterventies, en laat zichzelf repeterende en onproductieve mechanismen in beleid zien. De beleidstheorie in het primair onderwijs kan als volgt worden samengevat.

  • De onderwijskwaliteit moet worden verbeterd en dat kan alleen langs de weg van indirecte sturing
  • Publieke middelen moeten deugdelijk worden besteed en beheerd en dat vraagt om controle via financieel toezicht en voorwaarden voor goed bestuur en om alternatieve vormen van financiering buiten de lumpsum
  • Er zijn ‘checks and balances’ nodig en dat vraagt om versterking van de positie van andere actoren dan de besturen en om de instelling van een fusietoets.

De normatieve beleidsassumpties geven de overheid een verantwoordelijkheid in het corrigeren van de als onwenselijk en onbedoeld beoordeelde gevolgen van de constitutionele bescherming van de onderwijsvrijheid en van het eigen beleid gericht op autonomievergroting van de sector. De empirische beleidsassumpties impliceren dat deze correctie kan plaatsvinden door een versterking van de verantwoordingsplicht van schoolbesturen richting de overheid en tegelijkertijd door interventies gericht op het goed functioneren van het governance arrangement. Het beeld dat oprijst, betreft een worsteling met de implicaties van onderwijsvrijheid en de autonomie van schoolbesturen. 
Het ‘ongemak’ is dat er zwaarwegende argumenten voor autonomie zijn, maar dat de overheid tegelijkertijd ambities en taken heeft die een insnoering van deze autonomie impliceren. Deze ambivalentie wordt gelegitimeerd in de koppeling van vrijheid aan verantwoordingsplicht, die de overheid in staat stelt om via een ‘bypass’ of ‘u-bocht’ alsnog invloed uit te oefenen. Het huidige onderwijsbeleid, dat kan worden gekenschetst aan de hand van deze spanning, roept hiermee tevens een aantal vragen op. Deze vragen impliceren niet onmiddellijk een kritiek, maar nodigen wel uit om het beleid van ‘educational governance’ zelf als onderdeel van probleemanalyse in het onderwijsdomein te zien. Drie vragen verdienen in dat perspectief overdenking:

  1. Vormt het overheidsbeleid een bypass van onderwijsvrijheid?
    De ontwikkeling naar een meer inhoudelijk onderwijsbeleid impliceert een verandering in de manier waarop de overheid haar constitutionele zorgplicht en daarmee ook de constitutionele onderwijsvrijheid opvat. Op een creatieve manier – via een gesloten systeem van normering, toezicht en sanctionering ten aanzien van onderwijsopbrengsten – wordt de vrijheid van scholen ingeperkt. Enerzijds is dit een reactie op geconstateerde tekorten in de basisvaardigheden van leerlingen en op toegenomen verwachtingen vanuit de samenleving ten aanzien van goed onderwijs. Anderzijds kan het beleid ook worden geïnterpreteerd als een bewuste tocht langs de randen van de grondwet.
  2. Leidt governance tot een vervanging van regeldruk door inspectiedruk?
    Hoewel risicogericht toezicht wordt gepresenteerd als een ‘lichtere’ vorm van toezicht, zijn er ook sterke argumenten om juist het tegenovergestelde te beweren. Immers, de introductie van lumpsumfinanciering heeft de rol van de overheid verplaatst van planner aan de voorkant naar toezichthouder aan de achterkant. De logische consequentie van deze vorm van educational governance is dat er meer controle op naleving moet plaatsvinden. Dit geschiedt weliswaar op basis van het principe ‘verdiend vertrouwen’, maar dat principe beoogt disciplinering. Immers, de prijs voor normafwijkend gedrag voor scholen wordt sterk verhoogd door de gerichte inzet van toezicht – zeker als daar een sanctionering bij onvoldoende verbetering aan wordt gekoppeld. Bovendien is een deel van de inspectielast ‘vervangen’ door de introductie van eindtermen, de verplichte eindtoets en het leerlingvolgsysteem (die ook toezicht ‘op afstand’ mogelijk maken).
  3. Is er sprake van een scheefgroei in het governance-arrangement?
    Twee belangrijke prikkels hebben ertoe geleid dat schoolbesturen een dominante positie hebben gekregen in het onderwijsveld. Ten eerste zijn dat de financiële voordelen die schaalvergroting biedt voor schoolbesturen. Ten tweede is dat het beleid van de overheid, dat gericht was op efficiencywinsten en professionalisering door middel van schaalvergroting. Tegelijkertijd draagt deze schaalvergroting mogelijkerwijs ook bij aan een scheefgroei in de verhouding in het governance-arrangement, waarin – idealiter – leerkrachten, schoolbesturen, schoolleiders en ouders elkaar in evenwicht houden. Nu probeert de overheid via aanvullend beleid deze gelijkwaardigheid te versterken door pogingen om ouders een sterkere positie te geven, en door het stellen van grenzen aan regionale monopolievorming van grote onderwijsinstituten. Dit resulteert in een tweeslachtigheid ten aanzien van schaalvergroting en de rol van schoolbesturen.

Beleidsaanbevelingen en suggesties voor onderzoek

BOPO-onderzoek laat een opvallende discrepantie zien tussen de kwaliteitsopvattingen die worden gehanteerd door inspectie, beleidsmakers en schoolbesturen enerzijds en opvattingen van ouders en leerkrachten anderzijds. Die laatste twee actoren kijken naar meer subjectieve en ‘zachte’ factoren zoals sfeer, uitstraling en bejegening, terwijl er vanuit overheid en bestuur vooral wordt gestuurd op ‘harde’ en objectiveerbare criteria zoals gemiddelde Cito-scores. Dit nodigt uit tot nadenken over keuzes en opvattingen over de kwaliteit van onderwijs.

Aanbeveling 1: Denk na over de manier waarop autonomie van de sector ook daadwerkelijk kan en mag leiden tot verschillen in kwaliteitsopvattingen en onderwijsopbrengsten.

Het zwaartepunt van het ‘educational governance’ arrangement lijkt te liggen in de driehoek schoolbesturen/schoolleiders – inspectie – ministerie. In het verlengde daarvan kunnen nog de PORaad en de lokale overheid genoemd worden. Ouders en leerkrachten zijn veel minder dominant aanwezig en dat is opvallend, aangezien juist dat actoren zijn die vanzelfsprekend passen bij een governance-arrangement. Een goed functionerend governance-arrangement vraagt om ‘checks and balances’ tussen actoren met een zekere gelijkwaardigheid. 

Aanbeveling 2: In beleid en onderzoek dient aandacht te zijn voor de vraag hoe ouders en leerkrachten een belangrijkere positie kunnen krijgen, en hoe de overheid meer op afstand kan blijven.

Hoewel de gehanteerde vorm van de ‘best fit’ benadering oog heeft voor de verschillende uitgangssituaties van scholen en besturen – er wordt onder andere onderscheid gemaakt tussen eenpitters en meerpitters en tussen scholen met en zonder een hoog leerlinggewicht – worden deze verschillende typen van scholen en bestuur langs dezelfde, door de overheid geformuleerde, kwaliteitsmaatstaf gelegd. Als autonomievergroting op lokaal en regionaal wordt gestimuleerd, is het bovendien een relevante vraag of dat vooral versterking van de rol van de lokale overheid veronderstelt.

Aanbeveling 3: Overheidsbeleid dient terdege rekening te houden met de grote variëteit in besturen en in scholen en er is veel meer kennis van lokale variëteit nodig.

Wat is er nodig voor een goed functioneren van besturen en scholen? Internationale onderzoeksresultaten zijn op dit punt ambigu en laten vaak zien dat karakteristieken van het politiek-bestuurlijke systeem, het dominante beleidsdiscours, opvattingen over ‘good governance’ en vooronderstellingen inzake effectiviteit van interventies sterk verweven zijn. Er moet veel kritischer naar beleidstheorieën en opvattingen over effectiviteit van interventies worden gekeken. Veel beleid berust op correlaties in plaats van op overtuigend bewijs dat dit een bijdrage levert aan beter functionerende scholen. Veel van de onderzoeksuitkomsten laten (opnieuw) zien dat onderwijsopbrengsten in overwegende mate worden bepaald door de samenstelling van de leerlingpopulatie. Tegelijkertijd richt veel (BOPO-) onderzoek zich op organisatiekundige kenmerken van het governance-arrangement, terwijl de achterliggende keuzes en opvattingen over de kwaliteit van onderwijs geen onderwerp van studie zijn. Het risico bestaat hierdoor dat het beleidsonderzoek de blinde vlekken van het onderwijsbeleid reproduceert en versterkt in plaats van analyseert en waar nodig ter discussie stelt.

Aanbeveling 4: Richt beleidsonderzoek zodanig in dat de assumpties die ten grondslag liggen aan het beleid worden onderzocht en dat er zicht komt op overtuigende verklaringen voor (internationale) verschillen in onderwijsopbrengsten. 

Ter afsluiting 

Onze bevindingen leiden, in combinatie met de reconstructie van de beleidstheorie, tot de meer algemene vraag of de notie van ‘educational governance’ niet vooral op een mythe berust. Als de kwaliteitsbepaling in handen is van de rijksoverheid, de kwaliteitszorg- en bewaking vooral een taak van schoolbesturen, PO-Raad en inspectie, en de rol van ouders en leerkrachten zeer beperkt is dan lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat er eerder sprake is van een klassiek ‘government’ repertoire. Immers, de idee achter governance is dat de overheid niet het monopolie op het bepalen van publieke waarden heeft, maar dat een breed amalgaam van politieke, publieke en private actoren dat vormgeven en bepalen door samenwerking, via ‘checks and balances’ en in meervoudigheid en variëteit. Het bovenstaande laat echter zien dat veel van de ‘inhoud’ van het onderwijsbeleid juist buiten het governance-arrangement tot stand komt en dat de relatie tussen de verschillende actoren allesbehalve gelijkwaardig is. 

Details van het onderzoek

  
NWO-projectnummer:  413-11-001
Titel onderzoeksproject:  Reviewstudie Sectorontwikkeling en autonomievergroting / Educational governance
Looptijd:01-04-2012 tot 28-01-2014

Projectleider(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. R.H. Hofman Rijksuniversiteit Groningen r.h.hofman@rug.nl

Projectuitvoerder(s)

Naam Instelling E-mail
Dr. R. Peters Rijksuniversiteit Groningen  
Prof. dr. P.H.A. Frissen Rijksuniversiteit Groningen  

Publicatie(s)

Relevante links(s)

[Bron: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)]

Educational governance



Inschrijven nieuwsbrief


Volg wij-leren.nl

Volg ons op LinkedIn Volg ons op twitter Volg ons op facebook

Mis geen bijdragen.